A modelagem econométrica, aparentemente complexa e sofisticada, muitas vezes não leva em conta o bom senso e a realidade observável.
Joseph Stiglitz
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| Ilustração de Rob Dobi |
A economia é habitualmente descrita como a ciência da escassez.
Temos recursos limitados, e temos que usá-los com sabedoria. Portanto, há sempre compromissos a tomar. No exemplo antigo de manual, se quisermos gastar mais em armas, temos que gastar menos em manteiga. E assim, não surpreendentemente, a questão de quanto temos para gastar, agora e no futuro, é uma questão crítica.
Há muitas coisas erradas com esta lógica aparentemente impecável e simples.
A primeira é que, se não estamos a utilizar plenamente os nossos recursos, poderemos ter mais armas e mais manteiga ao mesmo tempo. Às vezes, temos pessoas que gostariam de trabalhar, mas não temos empregos para lhes dar; outras vezes, como o ex-chefe da Reserva Federal Ben Bernanke afirmou uma vez, temos um “excesso de poupança”, com empresas e famílias economizando tanto que o dinheiro não tem para onde ir. Nesses casos, não temos que estabelecer nenhuma situação de compromisso. O país e o mundo têm estado frequentemente em tal situação. Na Grande Depressão, 1 em cada 4 trabalhadores estavam desempregados; na Grande Recessão, mais de 1 em cada 10. No auge da pandemia, 1 em cada 7.
O segundo problema com a lógica das armas ou da manteiga é que a economia de mercado é muitas vezes ineficiente. Os recursos são desperdiçados quando não são usados de forma tão produtiva ou sábia quanto poderiam ser. Naturalmente, garantir que os recursos sejam bem utilizados é suposto ser uma virtude fundamental da economia de mercado, uma vez que a concorrência implacável garante que as empresas produzem o que os consumidores querem com o menor custo possível. Mas ninguém que vive na América do século XXI deve acreditar que tal mito descreve a economia hoje, marcada como ela é por mega-monopólios e oligopólios.
Será possível que o uso mais eficiente dos nossos limitados recursos de investigação seja direcionado para tornar uma máquina de publicidade cada vez melhor (o modelo de negócios subjacente ao Facebook e ao Google), destinada a explorar melhor os consumidores através de preços discriminatórios e de publicidade orientada e frequentemente enganosa? Uma “máquina de mercado” eficiente do século XXI é ela incapaz de oferecer preparados alimentares seguros para bebés? Esse é um produto bastante simples para funcionar bem e, ainda no ano passado, o país enfrentou uma enorme escassez. E porque é que o mercado rastejou tão lentamente em direção à energia renovável de baixo custo?
Quando há ineficiências deste tipo, a economia pode produzir mais armas e mais manteiga, reduzindo essas distorções. A economia está repleta de tais “falhas de mercado”. A política pública precisa ser direcionada para a redução destas falhas.
Outra grande fraqueza na economia de hoje resulta da falta de investimentos públicos suficientes. O exemplo óbvio é o das infraestruturas: se não investirmos o suficiente em estradas, portos e aeroportos, às empresas privadas custará muito mais do que deveria para colocar os seus produtos no mercado. Uma vez que houve um subfinanciamento tão severo nessas áreas, os retornos desses investimentos públicos hoje são muito maiores do que os do investimento privado médio.
Há um registo impressionante de más previsões em momentos críticos, como foi com a crise financeira de 2008.
E o que importa para o desempenho económico são os retornos sociais. Quando há distorções do mercado, como quando as empresas gastam dinheiro para aumentar o seu poder de mercado, elas podem criar grandes retornos privados, mas baixos ou mesmo negativos retornos sociais. Indiscutivelmente, os investimentos na construção de uma melhor máquina de publicidade para atingir os consumidores com mais precisão podem ter um retorno social negativo, mesmo que o Google e o Facebook acabem sendo as empresas mais ricas do planeta.
Políticas públicas redirecionando o investimento global para usos mais produtivos socialmente aumentam o tamanho do bolo económico. Mas os retornos económicos de investimentos públicos em saúde e educação e pesquisa básica e tecnologia são ainda maiores do que em infraestruturas dura, de modo que o espaço para aumentar o tamanho do bolo é ainda maior.
Há um terceiro problema na análise simplista de trade-off, que se concentra em como esses compromissos são calculados. Para fazer isso, os economistas usam modelos. Os modelos são simplificações da realidade. Eles tentam capturar estatisticamente o que acontecerá se gastarmos mais em infraestrutura ou aumentarmos impostos. Por baixo da misteriosa matemática, porém, há sempre pressupostos simplificadores. Não há nada de errado com a simplificação. O problema é que se os modelos fizerem a simplificação errada, darão a resposta errada. E muitas vezes, a simplificação determina a resposta. Se alguém assume que a economia é eficiente, então é claro que não se pode obter mais armas sem desistir da manteiga. Mas porquê colocar essa hipótese em primeiro lugar, poder-se-á perguntar, quando é obviamente errado? É difícil responder a essa pergunta sem questionar os motivos.
A MAIORIA DOS MODELOS que os economistas usam atualmente ignora o papel do poder de mercado na economia de hoje. E dentro dos modelos há uma variedade de outros pressupostos que afetam como é que as consequências de qualquer política são calculadas, incluindo as consequências macroeconómicas que determinam o tamanho do bolo e a natureza dos compromissos. As respostas estimadas a qualquer mudança de política são consideradas as estimativas mais confiáveis do que poderá acontecer, com base em dados passados, usando os “melhores” modelos e as melhores técnicas estatísticas. Normalmente, essas estimativas não são robustas, com grandes variações nas estimativas, dependendo de como elas são feitas e do período em que se recolheu a amostra dos dados. O período da amostra é de facto crítico: A situação atual pode ser marcadamente diferente daquela em que os estudos foram conduzidos. Aplicar esses resultados hoje leva a conclusões erradas.
Por exemplo, se na maioria das vezes, na amostra histórica, a economia estava perto do pleno emprego, como foi no final dos anos 1990 e início deste século, um aumento nos gastos do governo não levaria a um aumento no PIB. Como é que podia fazê-lo? Mas tanto em 2008 como em 2020, os gastos do governo tiveram um grande efeito, com o PIB a aumentar um múltiplo da quantidade de gastos do governo, como a economia keynesiana padrão havia previsto. Durante esses períodos, havia recursos subutilizados, e a subutilização teria sido muito pior na ausência de ação do governo. O aumento da procura agregada resultante dos gastos do governo levou a uma melhor utilização dos recursos.
Muitas vezes, o raciocínio simples pode vencer a modelização econométrica aparentemente complexa e sofisticada. Em 2017, o então presidente Donald Trump propôs, e o Congresso adotou, um forte corte no imposto sobre os lucros das empresas. A alegação foi feita, supostamente baseada em modelos, de que esse corte estimularia massivamente o investimento. Não. Ele simplesmente estimulou aumentos nas recompras de ações e dividendos, canalizando dinheiro para os investidores. Foi, de facto, um grande presente para grandes empresas ricas e para os seus acionistas.
Eu tinha previsto que o investimento não aumentaria muito. Porquê? O imposto sobre lucros das grandes empresas é um imposto sobre lucros puros, sobre o excesso de retornos face a todos os custos de produção: o trabalho, os bens que entram em produção e o capital. As empresas fazem tais lucros puros, por exemplo, quando têm poder de mercado. Algumas empresas têm um pouco de poder de mercado. Mas na nossa economia marcada pelo poder de mercado cada vez maior, muitos têm muito poder de mercado e, portanto, grandes lucros. A lei fiscal de 2017 permitiu que as empresas não apenas deduzissem o custo das suas fábricas e equipamentos, mas até deduzissem alguns dos juros pagos. Um resultado básico da economia padrão é que um imposto sobre lucros puros não desencoraja o investimento ou o emprego e, da mesma forma, uma redução de tal imposto não incentiva o investimento ou o emprego.
Os modelos-padrão utilizados pelos interesses das empresas para argumentarem a favor do corte de impostos assumiam que o imposto era equivalente a um imposto sobre o capital, simplesmente esquecendo o facto de que os gastos com capital eram dedutíveis de impostos. (Não foi, suspeito eu, um erro inocente.) Se fosse um imposto sobre o capital, teria desencorajado as despesas de capital. Pode-se facilmente calcular por quanto um imposto sobre o capital pode desencorajar o investimento, e voilà, tem-se uma estimativa de quanto a redução do imposto sobre lucros das empresas irá incentivar o investimento. A magia está nos pressupostos que são difíceis de descobrir.
Por exemplo, se na maioria das vezes, na amostra histórica, a economia estava perto do pleno emprego, como foi no final dos anos 1990 e início deste século, um aumento nos gastos do governo não levaria a um aumento no PIB. Como é que podia fazê-lo? Mas tanto em 2008 como em 2020, os gastos do governo tiveram um grande efeito, com o PIB a aumentar um múltiplo da quantidade de gastos do governo, como a economia keynesiana padrão havia previsto. Durante esses períodos, havia recursos subutilizados, e a subutilização teria sido muito pior na ausência de ação do governo. O aumento da procura agregada resultante dos gastos do governo levou a uma melhor utilização dos recursos.
Muitas vezes, o raciocínio simples pode vencer a modelização econométrica aparentemente complexa e sofisticada. Em 2017, o então presidente Donald Trump propôs, e o Congresso adotou, um forte corte no imposto sobre os lucros das empresas. A alegação foi feita, supostamente baseada em modelos, de que esse corte estimularia massivamente o investimento. Não. Ele simplesmente estimulou aumentos nas recompras de ações e dividendos, canalizando dinheiro para os investidores. Foi, de facto, um grande presente para grandes empresas ricas e para os seus acionistas.
Eu tinha previsto que o investimento não aumentaria muito. Porquê? O imposto sobre lucros das grandes empresas é um imposto sobre lucros puros, sobre o excesso de retornos face a todos os custos de produção: o trabalho, os bens que entram em produção e o capital. As empresas fazem tais lucros puros, por exemplo, quando têm poder de mercado. Algumas empresas têm um pouco de poder de mercado. Mas na nossa economia marcada pelo poder de mercado cada vez maior, muitos têm muito poder de mercado e, portanto, grandes lucros. A lei fiscal de 2017 permitiu que as empresas não apenas deduzissem o custo das suas fábricas e equipamentos, mas até deduzissem alguns dos juros pagos. Um resultado básico da economia padrão é que um imposto sobre lucros puros não desencoraja o investimento ou o emprego e, da mesma forma, uma redução de tal imposto não incentiva o investimento ou o emprego.
Os modelos-padrão utilizados pelos interesses das empresas para argumentarem a favor do corte de impostos assumiam que o imposto era equivalente a um imposto sobre o capital, simplesmente esquecendo o facto de que os gastos com capital eram dedutíveis de impostos. (Não foi, suspeito eu, um erro inocente.) Se fosse um imposto sobre o capital, teria desencorajado as despesas de capital. Pode-se facilmente calcular por quanto um imposto sobre o capital pode desencorajar o investimento, e voilà, tem-se uma estimativa de quanto a redução do imposto sobre lucros das empresas irá incentivar o investimento. A magia está nos pressupostos que são difíceis de descobrir.
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| Os modelos assumem um nível de desemprego abaixo do qual a inflação começa a aumentar. Mas não pode ser estimado com segurança. John Locher/AP Photo |
Os modelos assumem um nível de desemprego abaixo do qual a inflação começa a aumentar. Mas isso não pode ser estimado de forma fiável.
Um modelo coerente de toda a economia reconhece que tal imposto sobre as sociedades reduzirá o valor do capital próprio das empresas e a redução do imposto aumentará correspondentemente o valor do capital próprio. Se houver um conjunto de poupanças a serem alocadas entre a detenção de capital próprio (refletindo o valor dos lucros puros após impostos) e o capital produtivo, então um aumento no valor do capital próprio eliminará a acumulação de capital real. Pelo menos a médio prazo, a redução do imposto sobre o rendimento das sociedades pode, na verdade, resultar em menos investimento e na redução do PIB.
Outra hipótese crítica que entra no moderno modelo macro-econométrico padrão diz respeito ao pleno emprego. Este é geralmente considerado o nível de desemprego abaixo do qual a inflação começa a aumentar, um número que é referido como a taxa de desemprego natural, ou NAIRU (taxa de desemprego que não acelera a inflação). A ideia é simples: se os mercados de trabalho ficarem muito tensos, os salários começam a aumentar, aumentando a taxa de inflação.
O problema é que a NAIRU não pode ser estimada de forma fiável, como ilustra o debate após a pandemia. Antes da pandemia, tínhamos níveis muito baixos de desemprego com muito pouca inflação. Alguns pensaram que a pandemia induziu uma mudança permanente no mercado de trabalho; por exemplo, Larry Summers acreditava que combater a inflação (que ele erroneamente atribuiu ao excesso de procura agregada, mas que foi claramente o resultado de uma série de escassez de oferta induzida pela pandemia e mudanças na procura) exigiria um alto nível de desemprego por um longo período de tempo. Outros pensaram que a pandemia, com os seus níveis sem precedentes de separações de empregos (particularmente severos nos EUA), mudou temporariamente as curvas relevantes, mas que, eventualmente, as coisas se normalizariam. Pode demorar um pouco; sabemos, por exemplo, que as taxas de abandono são muito maiores nos primeiros anos de um novo emprego. Com uma fração muito maior de trabalhadores a receberem novos empregos, as taxas agregadas de abandono seriam mais altas. Na verdade, há evidências crescentes de uma normalização dos mercados de trabalho em apenas alguns anos, à medida que a pandemia diminui.
Um terceiro exemplo de pressuposto de um modelo macro envolve a estimativa do impacto dos investimentos públicos. Eu já apontei que os investimentos públicos geram retornos muito altos, e mesmo que a tributação das empresas resultasse em menos investimento privado (o que não acontece), desviar recursos do investimento privado para o público aumentaria o do rendimento criado a repartir. Todavia, uma vez que o investimento público pode efetivamente aumentar o rendimento do investimento privado, esse investimento pode abarcar o investimento privado. Normalmente, esses efeitos a mais longo prazo não são incluídos nas análises orçamentais. Embora possa haver incerteza sobre o valor desses efeitos, podemos dizer, com alguma certeza, que eles são significativos. A hipótese de os eliminar, como faz muita da modelização orçamental, é errada, e prejudica a análise da política.
Um modelo coerente de toda a economia reconhece que tal imposto sobre as sociedades reduzirá o valor do capital próprio das empresas e a redução do imposto aumentará correspondentemente o valor do capital próprio. Se houver um conjunto de poupanças a serem alocadas entre a detenção de capital próprio (refletindo o valor dos lucros puros após impostos) e o capital produtivo, então um aumento no valor do capital próprio eliminará a acumulação de capital real. Pelo menos a médio prazo, a redução do imposto sobre o rendimento das sociedades pode, na verdade, resultar em menos investimento e na redução do PIB.
Outra hipótese crítica que entra no moderno modelo macro-econométrico padrão diz respeito ao pleno emprego. Este é geralmente considerado o nível de desemprego abaixo do qual a inflação começa a aumentar, um número que é referido como a taxa de desemprego natural, ou NAIRU (taxa de desemprego que não acelera a inflação). A ideia é simples: se os mercados de trabalho ficarem muito tensos, os salários começam a aumentar, aumentando a taxa de inflação.
O problema é que a NAIRU não pode ser estimada de forma fiável, como ilustra o debate após a pandemia. Antes da pandemia, tínhamos níveis muito baixos de desemprego com muito pouca inflação. Alguns pensaram que a pandemia induziu uma mudança permanente no mercado de trabalho; por exemplo, Larry Summers acreditava que combater a inflação (que ele erroneamente atribuiu ao excesso de procura agregada, mas que foi claramente o resultado de uma série de escassez de oferta induzida pela pandemia e mudanças na procura) exigiria um alto nível de desemprego por um longo período de tempo. Outros pensaram que a pandemia, com os seus níveis sem precedentes de separações de empregos (particularmente severos nos EUA), mudou temporariamente as curvas relevantes, mas que, eventualmente, as coisas se normalizariam. Pode demorar um pouco; sabemos, por exemplo, que as taxas de abandono são muito maiores nos primeiros anos de um novo emprego. Com uma fração muito maior de trabalhadores a receberem novos empregos, as taxas agregadas de abandono seriam mais altas. Na verdade, há evidências crescentes de uma normalização dos mercados de trabalho em apenas alguns anos, à medida que a pandemia diminui.
Um terceiro exemplo de pressuposto de um modelo macro envolve a estimativa do impacto dos investimentos públicos. Eu já apontei que os investimentos públicos geram retornos muito altos, e mesmo que a tributação das empresas resultasse em menos investimento privado (o que não acontece), desviar recursos do investimento privado para o público aumentaria o do rendimento criado a repartir. Todavia, uma vez que o investimento público pode efetivamente aumentar o rendimento do investimento privado, esse investimento pode abarcar o investimento privado. Normalmente, esses efeitos a mais longo prazo não são incluídos nas análises orçamentais. Embora possa haver incerteza sobre o valor desses efeitos, podemos dizer, com alguma certeza, que eles são significativos. A hipótese de os eliminar, como faz muita da modelização orçamental, é errada, e prejudica a análise da política.
HÁ UMA SÉRIE DE outros exemplos. Os modelos integram os nossos pontos de vista de como a economia e a sociedade funcionam. Sabemos que há diferenças nesses pontos de vista, e que os pontos de vista predominantes mudam ao longo do tempo. Então, não nos devemos surpreender que modelos que incorporam visões diferentes produzam resultados diferentes. Tragicamente para o nosso país, os modelos que prevaleceram durante o último quarto de século incorporam um conjunto particular de visões que estão cada vez mais fora de contacto com as realidades da economia de hoje.
Mencionei um aspeto: a hipótese de uma economia competitiva. Mais em geral, a “economia neoclássica” presume que as empresas que maximizam o lucro interagem com indivíduos que maximizam a utilidade em mercados perfeitamente competitivos e eficientes. Mas sabemos que nem as empresas nem as famílias se comportam de acordo com esse modelo e que os mercados estão longe de ser perfeitos. Esses desvios podem ser de primeira ordem em termos de importância. Para dar apenas um exemplo: no modelo de mercado perfeito, há o que Arthur Okun chamou de “The Big Tradeoff”. Só se pode ter mais igualdade à custa de um desempenho económico mais pobre. Mas, cada vez mais, os especialistas reconhecem que na nossa economia, marcada por altos níveis de imperfeições, incluindo a procura de renda por parte de empresas com poder de mercado, igualdade e desempenho económico podem ser complementares. Pagamos não só um alto preço pela desigualdade em termos de divisões sociais e políticas, mas ainda mais estreitamente em termos de desempenho económico. Mesmo as instituições dos poderes estabelecidos, como a Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Económico e o Fundo Monetário Internacional, veem isso dessa maneira. No entanto, essa perspetiva ainda não está incorporada nos modelos-padrão de orçamentais de macroeconomia.
Para ser justo, os modelos usados nos EUA não são tão maus quanto poderiam ser. Um modelo padrão da direita, que remonta a Herbert Hoover e antes, implica “austeridade expansionista.” Essa visão diz que cortar na despesa pública, mesmo em período de recessão, é expansionista, não contraccionista! A magia é trabalhada pelo que Paul Krugman chamou de “fada da confiança”. De alguma forma, os cortes inspiram tanta confiança que os investidores correm a investir e, numa profecia auto-realizável, isso não apenas desfaz o efeito dos cortes, mas impulsiona o crescimento.
Um problema primordial com esta “teoria” é que ela vai contra praticamente toda a experiência. Os cortes de Hoover não impulsionaram a economia para um novo boom, mas para uma depressão cada vez mais profunda. Tal como os cortes do FMI na Ásia Oriental, Grécia, Espanha, Portugal e Irlanda. Os investidores entenderam a economia subjacente melhor do que os “modelizadores.” Eles perceberam que as políticas contraccionistas, como aumentar as taxas de juros e cortes orçamentais, são … bem … contraccionistas. Eles perceberam que quando a economia entra em recessão, as vendas diminuem e as falências aumentam e os retornos do capital diminuem. A austeridade leva a menos investimento. As famílias, preocupadas com o futuro, cuidam dos seus recursos, o que pode até levar à redução do consumo. Os efeitos indiretos da austeridade aprofundam a desaceleração. O senso comum, mais uma vez, triunfa sobre o modelo.
Há um registo impressionante de previsões fracas em momentos críticos, como a crise financeira de 2008 e a crise do euro, por parte dos bancos centrais e das instituições financeiras internacionais. Todos eles foram baseados em má modelização. Se a modelização defeituosa fosse apenas um exercício académico, isso seria uma coisa. Mas as políticas são baseadas nesses modelos. A educação foi interrompida e a vida de muita gente foi desfeita pela austeridade. Milhões perderam empregos, lares e meios de subsistência.
Modelos mal concebidos fizeram-nos enfrentar escolhas erradas. É tempo de formular novos modelos que reflitam com precisão o mundo em que vivemos. Só assim poderemos tomar decisões informadas que conduzam a uma economia saudável e robusta para todos os cidadãos.
Mencionei um aspeto: a hipótese de uma economia competitiva. Mais em geral, a “economia neoclássica” presume que as empresas que maximizam o lucro interagem com indivíduos que maximizam a utilidade em mercados perfeitamente competitivos e eficientes. Mas sabemos que nem as empresas nem as famílias se comportam de acordo com esse modelo e que os mercados estão longe de ser perfeitos. Esses desvios podem ser de primeira ordem em termos de importância. Para dar apenas um exemplo: no modelo de mercado perfeito, há o que Arthur Okun chamou de “The Big Tradeoff”. Só se pode ter mais igualdade à custa de um desempenho económico mais pobre. Mas, cada vez mais, os especialistas reconhecem que na nossa economia, marcada por altos níveis de imperfeições, incluindo a procura de renda por parte de empresas com poder de mercado, igualdade e desempenho económico podem ser complementares. Pagamos não só um alto preço pela desigualdade em termos de divisões sociais e políticas, mas ainda mais estreitamente em termos de desempenho económico. Mesmo as instituições dos poderes estabelecidos, como a Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Económico e o Fundo Monetário Internacional, veem isso dessa maneira. No entanto, essa perspetiva ainda não está incorporada nos modelos-padrão de orçamentais de macroeconomia.
Para ser justo, os modelos usados nos EUA não são tão maus quanto poderiam ser. Um modelo padrão da direita, que remonta a Herbert Hoover e antes, implica “austeridade expansionista.” Essa visão diz que cortar na despesa pública, mesmo em período de recessão, é expansionista, não contraccionista! A magia é trabalhada pelo que Paul Krugman chamou de “fada da confiança”. De alguma forma, os cortes inspiram tanta confiança que os investidores correm a investir e, numa profecia auto-realizável, isso não apenas desfaz o efeito dos cortes, mas impulsiona o crescimento.
Um problema primordial com esta “teoria” é que ela vai contra praticamente toda a experiência. Os cortes de Hoover não impulsionaram a economia para um novo boom, mas para uma depressão cada vez mais profunda. Tal como os cortes do FMI na Ásia Oriental, Grécia, Espanha, Portugal e Irlanda. Os investidores entenderam a economia subjacente melhor do que os “modelizadores.” Eles perceberam que as políticas contraccionistas, como aumentar as taxas de juros e cortes orçamentais, são … bem … contraccionistas. Eles perceberam que quando a economia entra em recessão, as vendas diminuem e as falências aumentam e os retornos do capital diminuem. A austeridade leva a menos investimento. As famílias, preocupadas com o futuro, cuidam dos seus recursos, o que pode até levar à redução do consumo. Os efeitos indiretos da austeridade aprofundam a desaceleração. O senso comum, mais uma vez, triunfa sobre o modelo.
Há um registo impressionante de previsões fracas em momentos críticos, como a crise financeira de 2008 e a crise do euro, por parte dos bancos centrais e das instituições financeiras internacionais. Todos eles foram baseados em má modelização. Se a modelização defeituosa fosse apenas um exercício académico, isso seria uma coisa. Mas as políticas são baseadas nesses modelos. A educação foi interrompida e a vida de muita gente foi desfeita pela austeridade. Milhões perderam empregos, lares e meios de subsistência.
Modelos mal concebidos fizeram-nos enfrentar escolhas erradas. É tempo de formular novos modelos que reflitam com precisão o mundo em que vivemos. Só assim poderemos tomar decisões informadas que conduzam a uma economia saudável e robusta para todos os cidadãos.
Joseph E. Stiglitz é professor universitário na Universidade de Columbia, economista-chefe do Instituto Roosevelt, co-recebedor do Prêmio Nobel Memorial de Economia de 2001 e antigo presidente do Conselho de Consultores Econômicos do Presidente Clinton.
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