Leslie Vinjamuri e Max Yoeli
Foreign Affairs
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| Na cúpula do G-20 em Brasília, outubro de 2024 Adriano Machado / Reuters |
Os Estados Unidos estão falhando no Sul global. Sua popularidade e influência diminuíram, e as políticas que os governos recentes dos EUA criaram para fechar a lacuna ficaram aquém. As alegações de hipocrisia que os países do Sul global agora fazem — centradas na alegação de que os Estados Unidos apoiaram a Ucrânia, mas foram cúmplices de mortes e sofrimentos em massa em Gaza e no Líbano — refletem o ceticismo histórico de que a defesa de Washington por normas internacionais reflete um compromisso com princípios humanitários em vez de interesse próprio, e uma percepção crescente de que os países em desenvolvimento arcam com o custo da liderança desigual dos EUA. A luta desproporcional que muitos países do Sul global enfrentaram para se recuperar economicamente da pandemia da COVID-19 só aumentou sua decepção com o chamado nacionalismo vacinal das economias avançadas. A rejeição dos Estados Unidos ao livre comércio reduziu as tão procuradas oportunidades de acesso ao mercado, enquanto novas políticas industriais levantam novos obstáculos. Como resultado, apesar de fazer avanços significativos em seu envolvimento econômico e estratégico com o Sul global, os Estados Unidos enfrentam um déficit de confiança.
Os países do Sul global tentaram pressionar os Estados Unidos por um melhor envolvimento em fóruns multilaterais. Mas lidar com o déficit de confiança por meio dessas instituições do pós-guerra não foi eficaz, porque elas se tornaram parte do problema. Eles falharam em se adaptar a uma nova distribuição de poder, alimentando acusações de hipocrisia e gerando multilateralismo competitivo. Alternativas antagônicas — do BRICS expandido à Organização de Cooperação de Xangai — estão competindo por influência. A liderança americana e ocidental não são os únicos jogos na cidade e, mais do que nunca, os Estados Unidos devem ganhar suas parcerias com potências emergentes como Brasil, Índia e Indonésia.
A vitória de Donald Trump na eleição presidencial dos EUA aumentou ainda mais as apostas. Ele prometeu buscar uma política externa mais unilateral, "América em primeiro lugar", defendendo políticas econômicas agressivas que irão prejudicar mercados emergentes, antagonizando aliados, parceiros e adversários, e ameaçando deportações em massa enquanto investe contra imigrantes com linguagem desumanizante. Mas Trump não será capaz de ignorar as demandas coletivas do Sul global. Os mercados e materiais que esses países possuem só se tornarão mais centrais para resolver problemas que o novo presidente expressa grande interesse em abordar, como reforçar as cadeias de suprimentos dos EUA e garantir minerais essenciais. Para o resto do mundo, a participação do Sul global é cada vez mais crucial para enfrentar os desafios que Trump tenta ignorar, como as mudanças climáticas e as crises globais de saúde.
O sucesso do governo Trump e o sucesso dos governos que o seguem dependerão da elaboração de uma estratégia que ofereça parcerias genuínas e oportunidades mutuamente benéficas — uma que não reduza o resto do mundo a um campo de jogo para combater a influência da China. Se Trump mantiver sua retórica inflamatória e perseguir políticas divisivas, ele pode apenas estimular mais esforços dos países do Sul global e instituições emergentes para se protegerem contra os Estados Unidos de maneiras que prejudiquem os interesses dos EUA.
Se seu governo puder moderar sua abordagem, no entanto, encontrará uma oportunidade de ouro para colher muitos benefícios. Em 2026, os Estados Unidos assumirão a presidência do G-20 (apesar das objeções da China). Isso fornecerá a Washington uma plataforma única para começar a retificar seu relacionamento com o Sul global: como um fórum multilateral que inclui os países em desenvolvimento mais influentes, o G-20 está se tornando um veículo cada vez mais poderoso para intermediar acordos, avançar agendas compartilhadas e posicionar os Estados Unidos como um solucionador de problemas em desafios espinhosos, como desenvolvimento sustentável, reforma de instituições multilaterais, conectividade digital e cooperação energética. Os Estados Unidos simplesmente não podem se dar ao luxo de estragar sua presidência do G-20. Sua competitividade, prosperidade e segurança dependem disso.
PALCO CENTRAL
O G-20 oferece um palco atraente para a liderança renovada dos EUA. Abrangendo seis continentes e representando quase 80% do PIB global, o fórum inclui os estados mais poderosos da atualidade — parceiros e aliados dos EUA, bem como adversários — e tem o potencial de impulsionar o estabelecimento de padrões e normas em relação à cooperação em bens públicos globais. Embora o G-7 continue sendo um fórum importante para facilitar a cooperação internacional, ele agora exclui muitos parceiros vitais para ancorar uma estratégia de governança global inclusiva dos EUA. Sua primazia diminuiu: a participação de seus membros no PIB global caiu em um terço desde o fim da Guerra Fria, mesmo com a participação dos membros do G-20 se mantendo estável. E o segundo mandato de Trump ameaça minar a maior força do fórum menor: a coesão em torno de valores compartilhados.
Os Estados Unidos têm uma forte história de liderança no G-20. O presidente Barack Obama, junto com o primeiro-ministro britânico Gordon Brown, o tornaram um fórum crítico para a coordenação econômica internacional durante a crise financeira global. Mas, enquanto os Estados Unidos se preparam para presidir o órgão mais uma vez, quase duas décadas depois, eles enfrentam um cenário geopolítico diferente. De fato, desde que os Estados Unidos lideraram o G-20 pela última vez, em 2008, a competição para liderar o Sul global explodiu. Estados como China, Brasil e Índia estão se apresentando como novas alternativas à liderança ocidental falida. Outras instituições multilaterais, como a Organização de Cooperação de Xangai e os BRICS, cresceram em tamanho e ambição, adotando medidas para corroer, contornar ou competir com as estruturas existentes lideradas pelo Ocidente, como o Novo Banco de Desenvolvimento dos BRICS e sua proposta de moeda digital.
Enquanto isso, os americanos hoje estão menos convencidos de que seus dólares de impostos devem ser gastos para reforçar a preeminência de seu país em todo o mundo. Washington deve, portanto, não apenas oferecer uma proposta de valor mais atraente para seus parceiros no exterior. Deve demonstrar em casa por que desenvolver uma estratégia melhor para envolver o Sul global é importante.
MANTENDO O MOMENTUM
A presidência americana do G-20 seguirá uma sequência sem precedentes de presidências que avançaram novas prioridades e impulsionaram perspectivas significativas de reforma. Usada sabiamente, a presidência de 12 meses de um estado pode definir a agenda em questões globais importantes, moldar normas internacionais e estimular a ação coletiva. Os críticos do G-20 são rápidos em apontar que seus membros têm interesses nacionais diversos e concorrentes. Mas isso está se tornando sua força: o G-20 tem uma vantagem comparativa em conferir legitimidade à ação coletiva em uma era em que muitos estados do Sul global sentem que o G-7 não é mais adequado para o propósito e os esforços para reformar a composição do Conselho de Segurança da ONU atingiram uma parede de tijolos.
Após a pandemia da COVID-19, a presidência da Indonésia em 2022 destacou a necessidade de recuperação equitativa e enfatizou questões relacionadas à saúde global e às transições verde e digital. No ano passado, a Índia alavancou sua presidência para defender reformas em instituições multilaterais, pedindo bancos multilaterais de desenvolvimento (MDBs) “maiores, melhores e mais eficazes”, bem como medidas para liberar US$ 200 bilhões em novos empréstimos. Ao longo de sua presidência, a Índia buscou especificamente elevar as habilidades de liderança coletiva do Sul global, enfatizando a colaboração com o Brasil, a Indonésia e a África do Sul e acolhendo a União Africana como membro permanente do G-20 com o apoio do presidente dos EUA, Joe Biden.
Este ano, o Brasil também priorizou a reforma do MDB e outras questões importantes para o Sul global, como desenvolvimento sustentável, pobreza, fome, desigualdade e reformas em instituições de governança global, incluindo nas Nações Unidas. O presidente da África do Sul, Cyril Ramaphosa, se comprometeu a perseguir objetivos semelhantes durante a presidência de seu país em 2025, incluindo revigorar o multilateralismo; reformar a arquitetura global para governança, finanças e comércio; e acelerar os esforços para atingir as metas de desenvolvimento sustentável da ONU.
A presidência dos EUA em 2026 deve seguir esses exemplos. Não é segredo que Trump desconfia de fóruns multilaterais, e seus colegas não devem alimentar ilusões de que ele abandonará essa visão de mundo. Mas os Estados Unidos devem se preparar para uma presidência bem-sucedida do G-20, não apesar, mas por causa das aspirações de Trump pela prosperidade e segurança americanas. Além de representar cerca de 88% da população mundial e mais de 40% do PIB global, os estados do Sul global fornecem mercados internacionais de rápido crescimento e fortes parcerias geopolíticas. A Índia emergiu como uma potência global significativa, substituindo o Reino Unido em 2022 como a quinta maior economia do mundo. A África abriga 24 dos 25 países com crescimento mais rápido do mundo, e os países asiáticos agora representam a maioria do PIB global e cerca de 60 por cento do crescimento deste ano, grande parte proveniente de economias emergentes.
ACORDANDO
Para que os Estados Unidos ganhem a confiança necessária para colher os benefícios de relacionamentos duradouros com esses países, eles devem promover uma ordem internacional mais robusta e inclusiva com instituições que facilitem a cooperação e forneçam benefícios distribuídos de forma mais uniforme. A ordem internacional hoje parece muito menos liberal do que há uma década, e as consequências estão caindo sobre as populações mais vulneráveis. Catástrofes climáticas e guerras estão deslocando dezenas de milhões de pessoas, e a pandemia da COVID trouxe o primeiro salto na pobreza global em décadas, aumentando o número de pessoas vivendo em extrema pobreza em 23 milhões de 2019 a 2022.
Os países do Sul global anseiam por um parceiro confiável. Seu otimismo de que a China pode oferecer parcerias de boa-fé evaporou em grande parte. Por meio de uma combinação de coerção e indução, a China buscou expandir simultaneamente sua influência geopolítica e mitigar seus desafios de excesso de capacidade doméstica, expandindo seu envolvimento com o Sul global. Onze anos após iniciar sua Iniciativa do Cinturão e Rota, Pequim ainda está buscando tais esforços no exterior, embora suas vias prioritárias tenham mudado. No primeiro semestre de 2023, a China assinou mais de 100 acordos relacionados à BRI, no valor total de US$ 43 bilhões — cerca de um aumento de 20% em relação ao primeiro semestre de 2022. Alguns países do Sul global ainda acolhem o investimento chinês, mas a cooperação seletiva de Pequim — representada por sua diplomacia de "guerreiro lobo" e sua truculência nas negociações de dívida — só aumentou a cautela quanto às suas intenções e confiabilidade. Atualmente, no entanto, os países em desenvolvimento não têm acesso adequado aos mercados dos EUA ou alternativas viáveis ao investimento chinês, então suas escolhas são limitadas.
Os formuladores de políticas dos EUA acordaram para a necessidade de ação, mas com resultados mistos. Mais recentemente, o governo Biden conduziu uma série de visitas de alto nível às nações do Sul global, renovou a Cúpula de Líderes EUA-África e investiu em novos formatos para envolver parceiros, como o Diálogo de Segurança Quadrilateral e a nascente Parceria Atlântica, que inclui 42 países da África, Europa, América do Norte, América do Sul e Caribe. Também buscou mobilizar capital para reduzir a imensa lacuna global de infraestrutura — US$ 15 trilhões para fornecer infraestrutura básica até 2040 e US$ 64 trilhões para atingir emissões líquidas zero até 2050 — por meio de mecanismos como a Partnership for Global Infrastructure and Investment.
Mas a política dos EUA não conseguiu entregar ofertas econômicas adequadas. Alguns possíveis parceiros estão sendo duramente atingidos pela adoção de Washington da política industrial e sua rejeição de acordos comerciais tradicionais. Embora as políticas recentes dos EUA tenham apresentado pontos positivos, como diplomacia tecnológica e novos acordos como o Indo-Pacific Economic Framework, os benefícios de tais políticas têm sido limitados até agora, e os parceiros continuam a lamentar a relutância dos Estados Unidos em assumir compromissos com o comércio digital, incluindo sua recusa em se juntar a 80 países na assinatura de um acordo de comércio eletrônico negociado neste verão na Organização Mundial do Comércio. Os Estados Unidos também têm persistentemente limitado suas avenidas restantes de engajamento àquelas focadas em combater a Rússia ou a China. Enfatizar rivalidades entre grandes potências pode ser uma forma de vender políticas em Washington, mas não pode convencer os estados do Sul global do valor da liderança dos EUA.
CONFIANÇA MULTILATERAL
A ausência de novas ofertas econômicas dos Estados Unidos, combinada com a promessa de Trump de novas tarifas, pode alienar ainda mais profundamente os parceiros do Sul global. Durante seu primeiro mandato, no entanto, Trump pareceu reconhecer, pelo menos em parte, a importância do Sul global para a estratégia dos EUA. Em 2019, seu governo lançou a Prosper Africa, uma iniciativa para aumentar o comércio e o investimento dos EUA com o continente. No mesmo ano, o governo fez parceria com a Austrália e o Japão na Blue Dot Network, um esforço para impulsionar o investimento em infraestrutura de alta qualidade, mas logo foi desviado pela pandemia.
A presidência do G-20 oferece uma chance para o governo Trump desenvolver esses gestos. Com base na composição ampla e variada do fórum, o governo pode alavancar o G-20 como a âncora de uma estratégia para aumentar a prosperidade do Sul global e dos Estados Unidos, impulsionando novos investimentos, liberando oportunidades econômicas, abordando grandes projetos de infraestrutura e liderando a reforma de instituições globais ossificadas em vez de criticá-las. Como os Estados Unidos assumirão a presidência do G-20 durante o segundo ano de Trump no cargo, isso pode oferecer uma oportunidade oportuna para demonstrar progresso em questões importantes no Sul global e deixar tempo suficiente para seguir adiante.
A engenharia de uma estratégia do Sul global com o G-20 em seu centro começa com frutos fáceis: evitar comentários incendiários e políticas inflamatórias que alienam possíveis parceiros. Evitar tarifas gerais, deportações em massa ou invasões de estados amigos é uma meta baixa, mas importante. As nomeações de Trump até o momento indicam que ele pode manter esses planos, mas, dadas as baixas expectativas de muitas capitais estrangeiras de uma presidência de Trump, elas podem acolher até mesmo esforços modestos para conter vozes marginais em seu campo.
Estabelecer uma agenda focada no Sul global em 2025 pode garantir que, quando Washington assumir a presidência do G-20, será capaz não apenas de sinalizar seu comprometimento com os países em desenvolvimento, mas também mostrar resultados. Trump gosta de bancar o negociador e, durante seu primeiro mandato, ele frequentemente fazia grandes ameaças, mas se contentava com pequenas concessões. Seu segundo mandato oferece uma oportunidade de usar a política econômica de forma mais afirmativa para gerar resultados mais eficazes. Ao adotar a diplomacia, participar da reforma e desvincular ferramentas econômicas dos EUA, como financiamento para desenvolvimento e exportações, o próximo governo e o Congresso poderiam estabelecer as bases para uma estratégia global do Sul que dê aos interesses dos EUA melhor acesso a novos mercados, ao mesmo tempo em que impulsiona projetos de alto impacto e perspectivas de desenvolvimento local.
Um primeiro passo diplomático importante poderia ser uma visita de alto nível a um país do Sul global em 2025, após as visitas planejadas de Biden ao Peru, Brasil (para o G-20) e Angola. Os Estados Unidos também devem adotar a diplomacia em fóruns internacionais — não apenas no G-20, mas também no Quad e na Parceria Atlântica. As instituições multilaterais sobreviverão à presidência de Trump, e ele poderia exercer maior influência em seu trabalho liderando esforços de reforma do que investindo contra elas. Alguns conselheiros de Trump, influenciados pelo projeto de transição do Projeto 2025, podem defender a retirada de instituições financeiras internacionais, mas fazer isso seria um erro histórico. Trump pode ajudar a moldar a direção dessas instituições como um acionista líder, por exemplo, construindo um relacionamento com Ajay Banga, o empresário pragmático que lidera o Banco Mundial. O término do mandato de cinco anos de Banga em 2028 oferecerá a Trump a opção de renovar sua nomeação e desenvolver uma agenda de reformas liderada pelos EUA. Embora o governo Trump possa não priorizar o desenvolvimento de novas ferramentas e direcionar financiamento robusto para acelerar a transição verde, no mínimo o Congresso e o governo podem financiar os compromissos existentes dos EUA, enviar representantes qualificados aos MDBs e desempenhar um papel de boa-fé na melhoria de sua eficácia.
O órgão mais significativo e inclusivo por meio do qual se busca um conjunto mais amplo de reformas multilaterais é o G-20. O fórum pode assumir um papel de liderança na reforma dos MDBs, e o governo Trump deve começar implementando as recomendações do Grupo de Peritos Independentes nomeado sob a presidência do G-20 da Índia para aumentar o financiamento, melhorar a mobilização de capital privado e permitir investimentos transformacionais.
Muitas vias para melhorar a política dos EUA em relação ao Sul global aguardam ação em Washington. Ferramentas cruciais, especialmente para galvanizar capital privado, permaneceram inexploradas em um Congresso historicamente improdutivo. As prioridades do governo Trump devem incluir a reautorização da Corporação Financeira de Desenvolvimento Internacional dos EUA e a expansão de sua capacidade. O alcance do Banco de Exportação e Importação dos EUA também melhoraria com reformas para aumentar seu limite de inadimplência estatutário, isentar certas classes de empréstimos e focar no valor da exportação e na criação de empregos. Estender e atualizar o African Growth and Opportunity Act, programado para expirar em 2025, é outra oportunidade de engajamento que forneceria acesso isento de impostos ao mercado dos EUA para certas exportações de mais de 30 países da África Subsaariana. Essas agências e programas não são presentes altruístas; são ferramentas econômicas essenciais que sustentam a segurança econômica e nacional dos EUA e ajudam empresas e trabalhadores americanos.
Ao mesmo tempo, os Estados Unidos devem manter suas promessas anteriores. Isso inclui tomar mais medidas em relação às metas definidas pela Partnership for Global Infrastructure and Investment e ajudar a garantir o sucesso de seus projetos financiados em vez de rejeitá-los por causa de seus vínculos com a administração Biden. Outra saída atraente poderia ser o Corredor Econômico Índia-Oriente Médio-Europa, um megaprojeto revelado na cúpula do G-20 do ano passado, mas adiado pela guerra em Gaza. Se revivido após um cessar-fogo, esse esforço de conectividade poderia atrair investimentos privados significativos, além de promover objetivos geopolíticos. Embora estejam claramente subordinadas a imperativos humanitários urgentes, as oportunidades econômicas e políticas oferecidas pelo IMEC podem oferecer mais um incentivo para pressionar por uma resolução duradoura para a guerra no Oriente Médio e se encaixar perfeitamente com os esforços de normalização.
VENDENDO O G-20
Se o governo Trump seguir a agenda acima, os Estados Unidos estarão prontos para ganhar terreno no Sul global. Mas atualizar sua estratégia internacional é apenas metade da batalha. Washington deve persuadir os americanos de que trabalhar com um grupo mais amplo de potenciais aliados e parceiros é do interesse dos Estados Unidos. O esforço da Índia para construir apoio doméstico para a liderança global montando um road show do G-20 — encorajando a participação popular criando pavilhões de festivais e agendando palestras, reuniões e outros eventos em dezenas de cidades indianas — fornece um modelo útil. Os Estados Unidos podem canalizar e melhorar esse esforço lançando uma campanha publicitária apartidária baseada nos pontos fortes e na diversidade do país — por exemplo, realizando um road show que visite comunidades rurais e urbanas para fazer um caso direcionado para uma presidência eficaz do G-20. Trump pode ser um dos poucos vendedores que podem vender o potencial do G-20 para amplas faixas dos Estados Unidos.
Trump deve abraçar tal campanha. O imenso poder de compra do G-20 oferece oportunidades para empresas e trabalhadores dos EUA. Da inovação energética à tecnologia agrícola e exportações, a economia dos EUA tem a ganhar com o poder que o G-20 exerce para focar prioridades e encorajar investimentos em escala global. Proteger o fornecimento de bens e insumos cruciais dos Estados Unidos exige cooperação entre os países do G-20 e o Sul global.
Há também argumentos normativos para os Estados Unidos priorizarem o G-20. Ao usar o fórum com sabedoria, Washington pode pressionar por normas e padrões de tecnologia conjuntos para garantir uma infraestrutura digital aberta e segura e afinidades mais fortes entre os Estados Unidos e democracias mais jovens, como Brasil, Índia, Indonésia e África do Sul. A pandemia derrubou a primeira presidência de Trump, demonstrando que a cooperação é essencial para lidar com pandemias, migração induzida pelo clima e outras ameaças globais. O legado de Trump dependerá de seu sucesso em impedir que outra catástrofe global coloque uma marca negra em seu segundo mandato.
A persona vituperativa de Trump, sua inimizade em relação ao multilateralismo e sua agenda política extrema poderiam facilmente afundar as perspectivas dos Estados Unidos de uma liderança significativa no G-20. Mas deixar a oportunidade passar seria um erro grave. As crescentes ambições do Sul global tornam imperativo que os Estados Unidos adotem novas vias de liderança colaborativa. Até mesmo Trump deveria reconhecer isso e aproveitar a abertura única que a presidência do G-20 oferece para consertar a desconfiança nos Estados Unidos e encontrar uma maneira de apelar para países que não pode perder.
LESLIE VINJAMURI é Diretora do Programa dos EUA e das Américas na Chatham House e Professora de Relações Internacionais na SOAS University of London.
MAX YOELI é um Consulting Fellow no Programa dos EUA e das Américas na Chatham House.
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