Matteo Tiratelli, Ali Helwith
Sidecar
Na Grã-Bretanha, a história da provisão pública é uma história de austeridade. Desde os primeiros experimentos com "obras públicas" na década de 1530 até o atual Departamento de Trabalho e Pensões, crises sociais e econômicas sempre forçaram o estado a intervir e prover para os necessitados. Mas em todos os estágios, essa provisão foi restringida pela incapacidade do estado de pagar por ela. As consequências são frequentemente devastadoras, desde detentos brigando por ossos no antigo asilo de Andover até as mortes de pessoas com deficiência que lutavam pelo Crédito Universal.
No entanto, essa tradição de austeridade nunca levou à reversão prolongada de direitos. Em vez disso, as expectativas do que o estado fornecerá se expandiram ao longo dos séculos, com o "monopólio da violência" agora sendo apenas uma pequena parte de sua competência. O governo britânico ainda gasta £ 55 bilhões por ano em defesa e £ 44 bilhões em "proteção" (polícia, prisões, tribunais, centros de detenção de imigrantes e o resto), mas isso é ofuscado pelos £ 320 bilhões que gasta em assistência social, £ 210 bilhões em saúde e £ 105 bilhões em educação. O estado está tão longe da fantasia libertária de um vigia noturno limitado quanto do sonho da esquerda de um leviatã social-democrata.
O orçamento inaugural do governo trabalhista, anunciado em 30 de outubro, é marcado por essa tensão. Embora inclua o maior conjunto de medidas de arrecadação de receitas em três décadas, continua inadequado para lidar com o profundo mal-estar social da Grã-Bretanha. Ao revelá-lo na semana passada, a chanceler Rachel Reeves insistiu que "a única maneira de impulsionar o crescimento econômico é investir, investir, investir". Novos fundos seriam desbloqueados para projetos de infraestrutura e serviços públicos, que estão "de joelhos" após quatorze anos de negligência conservadora; seriam arrecadados £ 40 bilhões extras de impostos e as regras fiscais seriam ajustadas para permitir mais empréstimos do governo. No entanto, por trás dessas políticas principais, a lógica do plano de Reeves é rigidamente austera. Seu aumento anual de 3,6% nos gastos do NHS é menor do que em qualquer momento sob o New Labour, apesar das listas de espera recordes e do envelhecimento da população, e os £ 3,1 bilhões destinados ao investimento de capital em saúde são ofuscados por um acúmulo de reparos de £ 13,8 bilhões. Da mesma forma para a educação, o anúncio de £ 2,2 bilhões para investimento no patrimônio escolar fica muito aquém dos £ 11 bilhões em reparos necessários. Não haverá aumento real de prazo nos gastos com moradia, transporte e justiça, enquanto o Departamento de Cultura, Mídia e Esporte e o Gabinete do Governo continuam a enfrentar cortes.
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| Despesa pública como proporção do PIB, 1850-2023 |
Para entender o Orçamento, no entanto, também precisamos examinar a instituição que o projetou. O Tesouro de Sua Majestade é a entidade mais poderosa em uma das burocracias mais centralizadas do mundo ocidental. Como banqueiro e contador do governo central, ele se vê como o guardião do "dinheiro dos contribuintes", um contrapeso aos políticos idealistas e funcionários públicos excitáveis, bem como o principal ator no estímulo ao crescimento econômico. Enquanto os Orçamentos regulares lidam com impostos e receitas, o principal processo pelo qual diferentes partes do estado recebem recursos é a Revisão de Gastos, que normalmente ocorre a cada três a cinco anos e descreve o plano do governo para todas as despesas futuras. O Tesouro inicia esse vasto e complicado processo definindo metas departamentais e determinando como medi-las, e o conclui tomando a decisão final sobre como dividir os recursos gerais do governo. Embora haja algum papel para a política na Revisão de Gastos — as metas do Tesouro estão vinculadas aos objetivos do governo — o Parlamento é apenas um espectador. Como afirma a Hansard Society, o Reino Unido “tem um dos sistemas mais fracos de controle parlamentar e de influência sobre as despesas governamentais no mundo desenvolvido”.
Além de controlar para onde vai o dinheiro, o Tesouro também exerce uma poderosa influência ideológica sobre outros ramos do estado. Desde a politização do serviço público por Thatcher na década de 1980, o mantra do Tesouro de "eficiência e responsabilidade" criou uma cultura de metas e "indicadores de desempenho" em todo o governo. Um breve período no Tesouro também se tornou um trampolim essencial para servidores públicos ambiciosos de outros departamentos, garantindo que os futuros líderes sejam bem versados nos catecismos da ortodoxia fiscal. E quando uma mão mais firme é necessária - por exemplo, durante a campanha de austeridade da década de 2010 - os funcionários do Tesouro são frequentemente lançados diretamente em outros departamentos.
O Tesouro também impõe sua autoridade controlando como os programas governamentais são implementados. Às vezes, isso é feito por meio de canais formais: o recentemente anunciado Office for Value for Money permitirá que o Tesouro investigue projetos para qualquer "desperdício" ou "ineficiências" e empreenda uma ampla reforma do sistema. Em outras ocasiões, é mais uma questão de influência e persuasão: na esteira do fechamento de escolas devido à Covid-19, por exemplo, o Tesouro pressionou o estado a dar contratos lucrativos para empresas de tutoria privada, apesar das evidências claras de que elas são de pouco benefício para alunos desfavorecidos. De fato, o Tesouro tende a encorajar a terceirização em todas as situações, com o resultado de que a "aquisição" é agora o maior tipo de gasto público. Isso geralmente significa dar dinheiro para empresas especializadas em ganhar contratos governamentais e não muito mais, que então subcontratam o trabalho para outras empresas que recebem uma parte antes de passar o trabalho para outras agências mais abaixo na cadeia - inflando maciçamente os custos gerais.
O Tesouro também gosta de definir metas fiscais que são fáceis de medir em libras e pence em um curto espaço de tempo - uma preferência com implicações profundas para onde os departamentos decidem direcionar seus fundos. Veja a educação: o fluxo anual de dinheiro para as escolas pode ser facilmente previsto e ajustado, com condições impostas a qualquer gasto acima de um certo limite. Em contraste, maiores investimentos de capital para prédios escolares e campos de jogos são vistos como mais arriscados, com benefícios mais difíceis de quantificar e frequentemente pontuados fora de uma janela de revisão de gastos (ou fora do período de um político como ministro do Tesouro). Um é, portanto, priorizado em detrimento do outro, o que ajuda a explicar por que as escolas britânicas estão desmoronando.
A composição sociológica do Tesouro é significativa na reprodução dessa ideologia. Não apenas todos os principais Secretários Permanentes até hoje foram homens brancos; desde a Segunda Guerra Mundial, metade recebeu educação privada e quase todo o restante frequentou escolas de gramática seletivas. Quase 70% foram para Oxford ou Cambridge: um nível de uniformidade demográfica que se destaca até mesmo no serviço público notoriamente não representativo. A instituição também é caracterizada por uma notável estreiteza de formação intelectual, com todos, exceto um dos Secretários Permanentes desde a década de 1980, tendo diplomas de graduação em economia e a grande maioria tendo tido longas carreiras no departamento. Esses "Homens do Tesouro" têm uma visão altamente particular sobre a relação entre estado e mercado, que toma a tradição liberal como evangelho.
Apesar do conservadorismo fiscal do Tesouro, as forças que pressionam na direção oposta têm sido difíceis de resistir. Ao longo do último século, a oferta estatal de educação cresceu enormemente, tanto como uma forma de treinar futuros trabalhadores quanto como uma resposta à pressão de pais da classe trabalhadora exigindo maiores oportunidades para seus filhos. Isso fez com que a idade de saída da escola aumentasse e o ensino superior se expandisse. No entanto, de acordo com a lógica da austeridade, isso não foi acompanhado por aumentos constantes no financiamento. Em vez disso, os gastos com educação têm sido aproximadamente cíclicos, com investimentos por aluno diminuindo na década de 1980, antes de aumentar na década de 2000, caindo novamente após 2010 e então aumentando acentuadamente nos últimos cinco anos.
Há um padrão semelhante de expansão e redução nos ramos de bem-estar do estado. O Departamento de Trabalho e Pensões fornece um serviço orientado pela demanda, onde os orçamentos não são definidos com antecedência, mas estimados com base em quantas pessoas o serviço público acha que precisarão de apoio do estado. Em certo sentido, isso torna o bem-estar responsivo à influência política direta. Um governo pode decidir sobre novos níveis de direito e implementá-los em meses (daí Starmer cedendo aos funcionários do Tesouro e cortando o subsídio de combustível de inverno). Mas, a longo prazo, os principais determinantes dos gastos com bem-estar — benefícios, saúde, assistência social — são estruturais e demográficos. Cerca de metade do orçamento do DWP agora vai para aposentados, que continuarão a consumir uma proporção maior dos gastos do governo à medida que a população envelhece. Os benefícios para aqueles em idade ativa respondem por pouco menos de um terço dos pagamentos de assistência social: um número que acompanha de perto os altos e baixos do ciclo econômico. A próxima maior categoria são os benefícios por invalidez, que dispararam nos últimos 40 anos, atingindo 11% do total de despesas. Eles há muito ultrapassaram os benefícios para crianças, que caíram para apenas 4% do orçamento do DWP. Embora os imperativos políticos desempenhem um papel, esse tipo de despesa estatal é amplamente determinado pelas exigências de uma população envelhecida e doente.
As administrações conservadoras da década de 2010 buscaram aguçar essa contradição entre o aumento da provisão e a contenção fiscal — alegando que as duas eram impossíveis de conciliar e que o estado, portanto, precisaria abandonar algumas de suas responsabilidades sociais, contando com empresas privadas e de caridade para preencher a lacuna. Eles tiveram grande sucesso quando se tratava de benefícios de desemprego e chegaram perto com a assistência médica, privando o NHS de financiamento como um meio de obter consentimento passivo para a privatização. Em meio ao crescente pessimismo sobre a qualidade e disponibilidade dos serviços públicos, alternativas são buscadas por aqueles que podem pagar por elas. Isso é mais visível no setor de saúde, onde procedimentos eletivos financiados privadamente cresceram em mais de 10% nos últimos três anos, com um número crescente de pessoas agora pagando por seguro privado. Também vimos um colapso na habitação social, uma mudança para pensões privadas e maior aceitação do ensino superior financiado privadamente.
No entanto, também há tendências compensatórias. No curto prazo, o Partido Trabalhista depende dos votos dos trabalhadores do setor público que provaram sua disposição de defender os serviços estatais por meio de ações industriais. À medida que a população continua a envelhecer, os apelos por intervenção em áreas como saúde, assistência social e pensões estão ficando mais altos; e em uma economia cada vez mais imaterial, as demandas por investimento em educação estão aumentando. Nos últimos 150 anos, apesar dos ataques em série à classe trabalhadora, a pressão democrática por provisão pública provou ser notavelmente resiliente. No final das contas, porém, o Estado só pode romper esse padrão de expansão e austeridade simultâneas se exercer um controle muito maior sobre o capital. Sem isso, ele sempre ficará sem fundos e refém do financiamento privado. Este é o maior desafio para a esquerda do século XXI: não apenas organizar um amplo movimento por provisão pública, mas construir um Estado forte o suficiente para disciplinar o capital e extrair os recursos de que ele precisa.
As consequências do Orçamento Trabalhista mostram o quão assustadora essa tarefa será. As medidas de investimento público de Reeves eram modestas para qualquer padrão: nem de longe o suficiente para "reconstruir a Grã-Bretanha", e mais propensas a redobrar os desequilíbrios de poder do país do que corrigi-los. Mesmo assim, elas levaram os mercados de títulos e as agências de classificação de dívida a partirem para a ofensiva. Horas após o plano ser anunciado, os rendimentos dos títulos do governo atingiram uma alta anual, aumentando o custo dos empréstimos para um estado que já considera o serviço da dívida como sua terceira maior forma de despesa. No dia seguinte, a Moody's alertou que o Orçamento havia criado um "desafio adicional" para a meta importantíssima da consolidação fiscal. Naquele fim de semana, Starmer havia recorrido às páginas do Financial Times para apaziguar os mercados com uma oferta de "duras" "reformas" do setor público e um ataque aos "reguladores arrogantes".
Para a classe investidora, o Reino Unido é agora uma economia de renda média com uma mentalidade de alta renda, que deve aprender a viver dentro de seus meios. Em vez de usar o estado para desafiar essa ortodoxia, o governo trabalhista a aceitou por atacado. Sem as ferramentas tradicionais da social-democracia – impostos redistributivos, propriedade pública, estímulo anticíclico – não há meios de resolver o conflito de longa data entre provisão e austeridade. Pode esperar que seus planos de gastos aumentem marginalmente o crescimento e a produtividade nos próximos anos, mas qualquer retorno ao dinamismo da era keynesiana parece improvável, e os mercados financeiros podem se mobilizar contra quaisquer decisões orçamentárias que se desviem do caminho da prudência fiscal. Isso deixa o estado à mercê das forças do mercado global. O capital continua a reinar supremo, com o Tesouro como seu servo.
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