Gloria Xiong e Jessica Chen Weiss
Foreign Affairs
As terras raras não são renováveis — o suprimento de um país pode se esgotar.
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| Uma planta de processamento de terras raras em Ganzhou, China, novembro de 2025 Heitor RETAMAL/AFP/Getty |
“O Oriente Médio tem petróleo; a China tem elementos de terras raras”, declarou o líder chinês Deng Xiaoping no início da década de 1990. Essa frase tem sido muito repetida ultimamente, à medida que Pequim utiliza seu quase monopólio no setor de terras raras para contra-atacar efetivamente a mais recente guerra comercial do presidente dos EUA, Donald Trump. A declaração é frequentemente citada como evidência de que, embutida nela, havia uma ameaça coercitiva: assim como os países árabes produtores de petróleo transformaram suas exportações em arma em 1973 — cortando o fornecimento ao Ocidente para puni-lo pelo apoio a Israel na Guerra do Yom Kippur —, a China um dia faria o mesmo com as terras raras.
Os acontecimentos do último ano apenas reforçaram essa convicção. Em novembro passado, por exemplo, após a China anunciar seu regime de licenciamento para a exportação de terras raras, o Comitê Especial da Câmara dos EUA sobre a China — de composição bipartidária — afirmou que o líder chinês Xi Jinping estava "concretizando a visão de Deng". Trump publicou nas redes sociais que aquilo era "obviamente um plano arquitetado pela [China] anos atrás". E Miles Yu, que atuou como principal conselheiro sobre a China para o Secretário de Estado Mike Pompeo durante o primeiro governo Trump, escreveu que "o monopólio de Pequim sobre as terras raras não é um acidente geológico. É o produto de uma estratégia deliberada, de décadas, para controlar a extração e o refino dos elementos que compõem o mundo moderno".
Os acontecimentos do último ano apenas reforçaram essa convicção. Em novembro passado, por exemplo, após a China anunciar seu regime de licenciamento para a exportação de terras raras, o Comitê Especial da Câmara dos EUA sobre a China — de composição bipartidária — afirmou que o líder chinês Xi Jinping estava "concretizando a visão de Deng". Trump publicou nas redes sociais que aquilo era "obviamente um plano arquitetado pela [China] anos atrás". E Miles Yu, que atuou como principal conselheiro sobre a China para o Secretário de Estado Mike Pompeo durante o primeiro governo Trump, escreveu que "o monopólio de Pequim sobre as terras raras não é um acidente geológico. É o produto de uma estratégia deliberada, de décadas, para controlar a extração e o refino dos elementos que compõem o mundo moderno".
Hoje, não há dúvida de que o controle da China sobre as terras raras representa uma arma poderosa — algo que provocou alarme mundial e uma corrida para garantir alternativas. A China não apenas detém a maior reserva conhecida de elementos de terras raras do mundo, mas também domina cerca de 85% do processamento global. Apesar de ser uma indústria de pequeno porte, o papel das terras raras nas tecnologias modernas é imenso. Como esses 17 elementos — especialmente os elementos de terras raras pesadas, que são mais escassos — são essenciais para a produção de semicondutores, tecnologias de defesa, automóveis e energia limpa, a posição da China na cadeia de suprimentos representa um ponto crítico de estrangulamento na economia global.
No entanto, embora a China tenha buscado tirar proveito de sua posição, seu domínio não é resultado de um plano grandioso e visionário para manter o mundo refém. Na realidade, é o resultado de uma combinação peculiar e em evolução de interesses internos, situada em um contexto de mudanças econômicas e tecnológicas globais mais amplas. Quando Deng falou, por exemplo, os Estados Unidos haviam acabado de concluir a primeira Guerra do Golfo. Na perspectiva de Pequim, a campanha liderada pelos americanos serviu como um lembrete visceral das vulnerabilidades da China, tanto na condução de guerras modernas quanto no papel que recursos-chave poderiam desempenhar ao incitar conflitos. Como Deng observou na mesma época: "Não demos atenção suficiente a como utilizar esse tesouro. Precisamos proteger os recursos de terras raras".
Isso era mais fácil falar do que fazer. Os esforços iniciais para consolidar a posição da China no mercado começaram como uma tentativa de conter a concorrência interna desordenada, que mantinha os preços baixos e ameaçava esgotar os recursos chineses. Elas não surgiram de um esforço estratégico para transformar cadeias de suprimentos em arma em uma disputa geopolítica. Na verdade, a indústria de terras raras da China era tão desorganizada e improvisada que nem sequer está claro se Pequim detinha controle total sobre ela duas décadas mais tarde, durante o notório incidente de 2010 envolvendo o arquipélago conhecido como Diaoyu, na China, e Senkaku, no Japão. Após o confronto entre a China e o Japão pelas ilhas em disputa, as exportações de terras raras para o Japão foram, de fato, temporariamente restringidas — o que fez com que a frase de Deng viralizasse pela primeira vez —, mas pesquisas sugerem que isso talvez não tenha sido um plano cuidadosamente elaborado para punir o Japão. Como ocorre com muitas das políticas chinesas, há frequentemente um grande abismo entre palavras e ações, e o estudo da trajetória da China no setor de terras raras revela a combinação de prioridades conflitantes que moldaram sua política.
Pequim só passou a reconhecer as terras raras como uma arma geoeconômica a partir de 2010 — e, nesse processo, aprendeu a manejar tal arsenal observando as sanções e os controles de exportação dos Estados Unidos. O atual impasse em torno das terras raras e a crescente instrumentalização das cadeias de suprimentos representam, de fato, uma grave ameaça à estabilidade e à prosperidade globais. No entanto, isso não é tanto a concretização de um plano mestre chinês, mas sim o resultado de duas potências presas em uma espiral de ação e reação que nenhuma delas pretendia iniciar — e que nenhuma controla totalmente.
Corrigir essa narrativa e compreender como a China passou a dominar o mercado de terras raras é importante porque ajuda a esclarecer o atual dilema de segurança entre Pequim e Washington: quando um país toma medidas para aumentar sua própria segurança, o outro se sente ameaçado, o que precipita suas próprias ações e intensifica a espiral de escalada. Contudo, à medida que a China e os Estados Unidos disputam vantagens estratégicas futuras, os riscos não se limitam à guerra econômica. O receio de uma futura instrumentalização da economia e das cadeias de suprimentos tem fomentado um distanciamento crescente entre os dois países, alimentando uma hostilidade mais ampla que fortalece vozes mais agressivas em ambos os lados do Pacífico. Estabilizar essa espiral não será tarefa fácil. Mas isso ajudará ambos os países — e o mundo — a evitar um destino ainda pior.
Isso era mais fácil falar do que fazer. Os esforços iniciais para consolidar a posição da China no mercado começaram como uma tentativa de conter a concorrência interna desordenada, que mantinha os preços baixos e ameaçava esgotar os recursos chineses. Elas não surgiram de um esforço estratégico para transformar cadeias de suprimentos em arma em uma disputa geopolítica. Na verdade, a indústria de terras raras da China era tão desorganizada e improvisada que nem sequer está claro se Pequim detinha controle total sobre ela duas décadas mais tarde, durante o notório incidente de 2010 envolvendo o arquipélago conhecido como Diaoyu, na China, e Senkaku, no Japão. Após o confronto entre a China e o Japão pelas ilhas em disputa, as exportações de terras raras para o Japão foram, de fato, temporariamente restringidas — o que fez com que a frase de Deng viralizasse pela primeira vez —, mas pesquisas sugerem que isso talvez não tenha sido um plano cuidadosamente elaborado para punir o Japão. Como ocorre com muitas das políticas chinesas, há frequentemente um grande abismo entre palavras e ações, e o estudo da trajetória da China no setor de terras raras revela a combinação de prioridades conflitantes que moldaram sua política.
Pequim só passou a reconhecer as terras raras como uma arma geoeconômica a partir de 2010 — e, nesse processo, aprendeu a manejar tal arsenal observando as sanções e os controles de exportação dos Estados Unidos. O atual impasse em torno das terras raras e a crescente instrumentalização das cadeias de suprimentos representam, de fato, uma grave ameaça à estabilidade e à prosperidade globais. No entanto, isso não é tanto a concretização de um plano mestre chinês, mas sim o resultado de duas potências presas em uma espiral de ação e reação que nenhuma delas pretendia iniciar — e que nenhuma controla totalmente.
Corrigir essa narrativa e compreender como a China passou a dominar o mercado de terras raras é importante porque ajuda a esclarecer o atual dilema de segurança entre Pequim e Washington: quando um país toma medidas para aumentar sua própria segurança, o outro se sente ameaçado, o que precipita suas próprias ações e intensifica a espiral de escalada. Contudo, à medida que a China e os Estados Unidos disputam vantagens estratégicas futuras, os riscos não se limitam à guerra econômica. O receio de uma futura instrumentalização da economia e das cadeias de suprimentos tem fomentado um distanciamento crescente entre os dois países, alimentando uma hostilidade mais ampla que fortalece vozes mais agressivas em ambos os lados do Pacífico. Estabilizar essa espiral não será tarefa fácil. Mas isso ajudará ambos os países — e o mundo — a evitar um destino ainda pior.
BARATO E POLUENTE
A mina de Bayan Obo, na Mongólia Interior, tem sido a base da indústria de terras raras da China desde o final da década de 1950 e ainda detém a maior jazida do mundo. Na década de 1960, as províncias de Jiangxi e Guangdong, no sul da China, registraram suas próprias descobertas e, mais tarde, emergiram como o epicentro da mineração e do processamento de terras raras pesadas. No entanto, foi apenas no início da década de 1980 — após o químico Xu Guangxian desenvolver um método novo e mais barato para separar os diferentes tipos de terras raras — que a China alcançou uma produção em larga escala e de alta qualidade. A descoberta de Xu coincidiu com o rápido crescimento da indústria global de semicondutores, e a demanda interna e externa por terras raras aumentou drasticamente.
Os líderes chineses começaram a encarar as terras raras como um recurso natural que o país não podia se dar ao luxo de desperdiçar. Já em 1982, Deng e o vice-primeiro-ministro Fang Yi determinaram que o país deveria "aumentar a produção de metais de terras raras e metais raros". Contudo, ao longo da década de 1980, a prioridade do governo central era acumular mais reservas cambiais; por isso, tolerou-se um controle relativamente frouxo no setor de terras raras para incentivar as exportações. "Barato e poluente" tornaram-se as características marcantes de uma mineração destrutiva e de pequena escala, com a maior parte das exportações sendo destinada ao Japão, aos Estados Unidos e à Europa. A produção chinesa disparou, chegando a mais de dez vezes o nível de 1978 já em 1986, e o país superou os Estados Unidos como o maior produtor mundial de terras raras no início da década de 1990.
Os Estados Unidos e a Europa viram esse desenvolvimento com bons olhos. Na verdade, as terras raras não são raras: a denominação equivocada surgiu devido ao desconhecimento existente na época de sua descoberta. No entanto, é relativamente incomum encontrar terras raras em concentrações que tornem a mineração economicamente viável, e seu processamento é tecnologicamente complexo e extremamente poluente. O beneficiamento do minério bruto, por exemplo, envolve o descarte de água contaminada por poluentes radioativos, gerando problemas de saúde para trabalhadores e moradores locais. Sob a perspectiva ocidental, transferir a extração e o processamento de terras raras para a China reduziu os preços e, ao mesmo tempo, deslocou a poluição para outro lugar.
As terras raras não são renováveis — o suprimento de um país pode se esgotar.
Ao longo da década de 1990, a incipiente indústria de terras raras da China era vista, portanto, como uma vitória para o desenvolvimento do país. Após classificar as terras raras como "minerais protegidos e estratégicos" em 1990, a China começou a restringir o investimento estrangeiro em exploração e processamento. O setor atendia ao desejo de Pequim por um crescimento impulsionado pelas exportações, e os governos locais expandiram rapidamente suas operações para cumprir as metas de desenvolvimento e aumentar a arrecadação de impostos. No entanto, com pouca fiscalização ou supervisão regulatória, a indústria chinesa de terras raras assemelhava-se ao "Velho Oeste" na virada do século: a superprodução desenfreada levou a guerras de preços no mercado interno e à queda dos preços de exportação. Os impactos ambientais e na saúde pública também cobraram seu preço. A barragem de rejeitos de Baogang, situada logo ao norte do Rio Amarelo, tornou-se o "maior lago de terras raras do mundo", contendo 200 milhões de toneladas de contaminantes. Além disso, Ganzhou, uma cidade na província de Jiangxi com intensa atividade de mineração de terras raras, registrou uma incidência de chuva ácida superior a 90%.
Muitos analistas argumentam hoje que a China derrubou deliberadamente os preços das terras raras para superar a concorrência estrangeira. Contudo, as autoridades chinesas, na verdade, encaravam os preços baixos como um problema a ser resolvido. Na China, dizia-se que as terras raras eram vendidas a "preço de repolho ou de terra", o que era considerado um sinal de fraqueza. Nessa narrativa, os países desenvolvidos exploravam a China em busca de matérias-primas baratas, enquanto acumulavam suas próprias reservas.
Em 2002, Pequim decidiu conter a concorrência desordenada. O governo central reprimiu a mineração ilegal e as práticas poluentes, o que lhe conferiu maior poder de negociação de preços no mercado global. Posteriormente, em 2005, Pequim eliminou os reembolsos de impostos de exportação para terras raras e, em 2007, implementou oficialmente uma tarifa de exportação de 10% sobre todos os minérios, óxidos e compostos de terras raras.
Essas medidas refletiam a mudança de estratégia de Pequim: do foco na produção e exportação máximas para um esforço decidido em combater o excesso de capacidade e garantir a resiliência. Afinal, as terras raras não são renováveis — as reservas de um país podem se esgotar — e Pequim reconhecia cada vez mais a importância desses elementos para abastecer as próprias indústrias chinesas. As autoridades temiam esgotar as reservas do país e tornar-se, futuramente, dependentes de importações, tal como ocorre com o petróleo e o gás. Além das cotas de exportação introduzidas em 1999, eles instituíram um conjunto de cotas de produção em 2006 para reduzir o volume de terras raras enviadas para fora do país. Em meados de 2010, mesmo antes da crise com o Japão, as exportações chinesas registradas haviam caído mais de 50% em relação a 2005.
CRISE E CONFUSÃO
Ao longo desse processo, no entanto, os governos locais da China resistiram às iniciativas do governo central, uma vez que estas frequentemente reduziam a arrecadação de impostos. Ainda em 2010, a produção total superava as cotas estabelecidas em mais de 35%, com operações ilegais desenfreadas no sul da China abastecendo metade do consumo global de terras raras pesadas. Essa resistência, que perdurou por décadas, e a implementação seletiva das medidas levaram um relatório ocidental a concluir que os únicos verdadeiros concorrentes da China eram "as quadrilhas criminosas dentro das fronteiras do país".
O incidente ocorrido mais tarde naquele ano envolvendo o Japão apenas intensificou as dúvidas sobre o controle de Pequim sobre o setor. Quando um barco de pesca chinês colidiu com uma embarcação da guarda costeira japonesa perto das ilhas disputadas de Diaoyu/Senkaku, o Japão deteve e processou o capitão. Pequim ficou tão indignada que tolerou uma onda de protestos antijaponeses, na esperança de capitalizar o fervor nacionalista — e, na mesma época, relatos indicavam amplamente que o país havia bloqueado as exportações de terras raras para o Japão como forma de retaliação. A indústria eletrônica japonesa sentiu imediatamente o impacto, e o Japão, os Estados Unidos e a União Europeia apresentaram uma queixa conjunta à Organização Mundial do Comércio. Em uma coletiva de imprensa com seu homólogo japonês, a secretária de Estado dos EUA, Hillary Clinton, classificou as restrições de exportação da China como um "alerta" para o mundo. "Dada a importância desses minerais de terras raras, acredito que tanto o ministro quanto eu estamos cientes de que nossos países, assim como outros, terão de buscar fontes adicionais de suprimento", afirmou ela.
No entanto, as origens dessa decisão de restringir as exportações de terras raras permanecem incertas. Nunca houve um anúncio formal da proibição por parte de Pequim, e pesquisas da geógrafa Julie Klinger sugerem que o embargo pode não ter decorrido de uma diretriz central. Segundo seus relatos, militares, trabalhadores portuários e funcionários da alfândega local — indignados e situados em uma cidade portuária ao norte de Nanquim — viam-se como uma barreira contra "uma manifestação contemporânea da agressão japonesa". Eles decidiram, por conta própria, reter os carregamentos de terras raras. Segundo essa versão dos fatos, as autoridades de Pequim só se deram conta do que estava acontecendo quando a alfândega japonesa solicitou esclarecimentos. Durante todo esse período, Pequim negou a ocorrência do fato. Independentemente do envolvimento inicial de Pequim, a crise levou o governo central a considerar essa nova forma de alavancagem e a adotar medidas mais agressivas para controlar sua indústria de terras raras, incluindo o combate a atividades industriais ilegais. Afinal, o mercado global havia sinalizado que mesmo uma interrupção em pequena escala nas exportações de terras raras poderia ter efeitos significativos: o preço do neodímio — elemento essencial para muitos ímãs potentes — havia disparado, chegando a quase seis vezes o valor original em meados de 2011.
Começaram a circular na mídia chinesa apelos para a imposição de controles de exportação sobre terras raras. Enquanto alguns apontavam para o potencial geopolítico, vozes mais populistas enfatizavam preocupações protecionistas. Um artigo amplamente republicado instava a China a "defender" seus recursos de terras raras "proibindo imediatamente as exportações, mantendo apenas a escala de produção necessária para a produção doméstica e P&D, ou simplesmente comprando do exterior".
Ainda assim, Pequim permaneceu cautelosa. Hong Feng, ex-diretor da Divisão de Terras Raras da Comissão Estatal de Planejamento, alertou contra o uso de terras raras como "moeda de troca política". A frequente instrumentalização do gás natural pela Rússia havia demonstrado como a coerção incentivaria os países-alvo a diversificar suas economias a longo prazo. A China também tinha sua própria forte dependência de importações de petróleo, ferro e cobre, que poderiam ser usadas como retaliação, e Hong ressaltou que "a natureza estratégica dos recursos de terras raras reside em sua aplicação, que exige pesquisa e desenvolvimento conjuntos em todo o mundo". Se a China parasse de vender terras raras para o mundo, em outras palavras, isso poderia provocar uma reação negativa que poderia prejudicar o acesso da China a recursos estrangeiros.
A indústria chinesa de terras raras ainda carecia de uma estrutura consolidada para implementar tais medidas de forma eficaz. Somente em 2012 Pequim começou a exercer supervisão centralizada. O país acumulou uma reserva estratégica de terras raras, por exemplo, para salvaguardar as necessidades internas. E em 2014, o Ministério da Indústria e Tecnologia da Informação iniciou uma bem-sucedida reestruturação do setor em seis grupos controlados pelo Estado, um precursor da consolidação final em 2025 em duas grandes empresas nacionais. Em 2015, a China também acatou a decisão da Organização Mundial do Comércio contra as restrições à exportação de terras raras e aboliu seu sistema de cotas de exportação. Em vez disso, voltou-se para requisitos de rastreabilidade e investimentos em projetos de mineração no exterior para gerenciar a crescente demanda interna e a diversificação global.
Como observou um relatório recente da RAND, o objetivo primordial de Pequim com as terras raras durante a década de 2010 era buscar “resiliência antes da instrumentalização”. Em documentos do governo chinês e em discussões públicas, muitos funcionários expressaram preocupação com a futura escassez. Embora esse temor provavelmente fosse exagerado, havia a sensação de que a China poderia desperdiçar sua oportunidade se não tomasse cuidado. Yang Danhui, professor da Academia Chinesa de Ciências Sociais e consultor do Ministério do Comércio, alertou em um livro de 2015 que, se a extração continuasse no ritmo de 2008, “a mina de Bayan Obo, em Baotou, se esgotaria em 25 anos. (Caso isso ocorra, a China precisará importar terras raras do exterior a preços muito altos.)”
RETORNO COM FORÇA TOTAL
O incidente das Ilhas Diaoyu/Senkaku também marcou um ponto de virada para o mundo, expondo pela primeira vez o crescente peso econômico da China na geopolítica. Uma década antes de termos como "desacoplamento" (decoupling) e "redução de riscos" (de-risking) entrarem no vocabulário corrente, o Japão acelerou esforços para criar fontes alternativas: hoje, o país importa apenas 60% de suas terras raras da China, uma queda em relação aos 90% registrados em 2010. Além de recorrer ao sistema de solução de controvérsias da Organização Mundial do Comércio, Washington também começou a repensar os riscos da dependência excessiva das importações de terras raras. No entanto, os investimentos internos — incluindo na mina de Mountain Pass, na Califórnia — continuaram a patinar devido à baixa lucratividade, à volatilidade dos preços e a desafios tecnológicos. O valor anual do comércio de terras raras, que atingiu US$ 4,2 bilhões em 2011, ainda era inferior ao volume médio diário do comércio global de petróleo. Em 2014, o valor global desse comércio havia caído para US$ 1,2 bilhão, agravando os desafios para uma diversificação liderada pelo setor privado.
Assim, a questão das terras raras acabou ficando em segundo plano nas relações entre EUA e China, só voltando à tona no final da década, quando Washington começou a exercer uma pressão econômica significativa sobre Pequim. O controle mais rígido de Pequim sobre o setor privado e seu comportamento cada vez mais coercitivo em disputas internacionais intensificaram as suspeitas americanas quanto às intenções chinesas. Em 2019, o governo Trump lançou uma campanha contra a Huawei, uma das maiores gigantes chinesas de telecomunicações, incluindo-a em uma lista negra de exportação, o que, na prática, impedia empresas dos EUA de fazerem negócios com ela. O governo também pressionou aliados para que excluíssem a Huawei de suas redes 5G, argumentando que a empresa representava uma ameaça à segurança nacional, uma vez que seus equipamentos poderiam dar a Pequim acesso, via "porta dos fundos" (backdoor), a infraestruturas críticas de comunicação.
As restrições à Huawei foram vistas como uma escalada significativa e serviram de alerta para a própria Pequim. A mídia estatal chinesa chegou a sugerir a possibilidade de usar as terras raras como retaliação, mas Pequim acabou não adotando essa medida. Em vez disso, optou por aplicar tarifas sobre exportações cuidadosamente selecionadas — como soja e produtos energéticos — provenientes de distritos que apoiavam o Partido Republicano. O episódio envolvendo a Huawei expôs uma vulnerabilidade no próprio sistema industrial da China — a necessidade de acesso a semicondutores avançados — e Pequim parecia reconhecer que jogar a carta das terras raras cedo demais poderia ser contraproducente. Como observou Zhang Anwen, vice-secretário-geral da Sociedade Chinesa de Terras Raras, em junho de 2019: "Somente desenvolvendo tecnologia avançada e nacionalizando gradualmente a produção de terras raras e metais críticos de alto valor agregado poderemos reduzir essa dependência [de produtos estrangeiros de alto valor] e aproveitar as terras raras com o máximo de eficácia".
Pequim preparou-se em todas as frentes. Em maio de 2020, lançou a estratégia de "dupla circulação" para reduzir a dependência de tecnologia estrangeira, fortalecendo suas próprias indústrias nacionais — começando pelos semicondutores. No final de 2020, adotou uma Lei de Controle de Exportações para estabelecer uma base jurídica interna que permitisse restringir as vendas para o exterior. E, em dezembro de 2021, determinou a criação do China Rare Earth Group, por meio do qual o Conselho de Estado — o gabinete do governo chinês — passaria a supervisionar o setor de terras raras.
Não há como eliminar os riscos associados a todos os elementos de terras raras.
No entanto, foi somente após Washington anunciar um conjunto de controles de exportação extraterritoriais — que, pela primeira vez, negariam à China o acesso a chips avançados e equipamentos de fabricação de chips — que Pequim finalmente decidiu retaliar utilizando minerais críticos. Depois que o governo Biden cogitou expandir, no final de junho de 2023, os controles de exportação de outubro de 2022 para incluir os chips A800 da Nvidia, a China anunciou em julho que os exportadores de gálio e germânio — dois minerais essenciais para a fabricação de chips — precisariam solicitar licenças e divulgar informações sobre o uso final. A medida, embora não constituísse uma proibição total, acendeu um alerta no mercado, e com razão. Se a China decidisse implementar uma proibição total desses dois minerais, segundo uma estimativa do Serviço Geológico dos EUA, isso poderia reduzir o PIB americano em US$ 3,4 bilhões.
Seis meses depois, o Comitê Especial da Câmara dos EUA sobre a China divulgou um relatório defendendo incentivos fiscais para reconstruir a capacidade doméstica de fabricação de ímãs de terras raras. Apenas uma semana após a publicação do relatório, em 21 de dezembro de 2023, a China anunciou a proibição da tecnologia de processamento de terras raras, o que retardaria os esforços de redução de riscos (de-risking) na cadeia de suprimentos global. Um ano mais tarde, a China emitiu sua primeira norma citando explicitamente os Estados Unidos como alvo de uma proibição de exportação; exportadores chineses que tentavam vender gálio para usuários finais americanos tinham de assumir que suas licenças seriam negadas.
Essa dinâmica de retaliações mútuas intensificou-se drasticamente durante o segundo governo Trump. Após o anúncio das tarifas do "Dia da Libertação" (Liberation Day) por Trump, em 2 de abril de 2025, Pequim retaliou dois dias depois incluindo sete terras raras, bem como os ímãs permanentes fabricados com elas, em sua lista de controle de exportação de bens de dupla utilização — aqueles valiosos tanto para o setor militar quanto para o comercial. Quando dezenas de milhares de pedidos de licença começaram a chegar, o órgão chinês de controle de exportações contava com apenas 30 funcionários. O acúmulo de demandas resultante levou a atrasos significativos nas aprovações, com as exportações chinesas de ímãs de terras raras despencando 74% em maio, em comparação com o ano anterior. Em resposta, Washington impôs novas restrições a motores a jato e softwares de projeto de semicondutores. Somente quando os Estados Unidos revogaram essas medidas e concordaram com novas negociações, em junho, a China aceitou retomar as exportações de terras raras e ímãs.
Então, em 29 de setembro, o governo Trump ampliou a lista de "afiliadas" chinesas sujeitas aos controles de exportação dos EUA. Com essa medida, qualquer entidade que tivesse pelo menos 50% de participação de uma empresa estrangeira constante na lista de entidades também seria incluída na lista negra. A China reagiu apenas dez dias depois com seu próprio regime de controle de exportação extraterritorial: pela primeira vez, o país reivindicou o direito de licenciar qualquer produto fabricado no exterior que contivesse sequer uma pequena quantidade de elementos de terras raras chineses controlados ou que tivesse sido produzido com tecnologia de processamento chinesa. Conforme planejado, esse conjunto de regras afetaria uma ampla gama de setores a jusante na cadeia produtiva, incluindo defesa, aeroespacial, semicondutores e centros de dados de IA. A Agência Internacional de Energia estimou que, se a China implementasse totalmente as novas restrições, as indústrias fora do país sofreriam perdas de US$ 6,5 trilhões.
Nesse momento, a guerra econômica entre EUA e China atingiu seu auge. Ambos os lados preferiram um recuo mútuo à devastação que teria ocorrido caso a escalada do conflito continuasse. Na cúpula da Cooperação Econômica da Ásia e do Pacífico (APEC) realizada em Busan, mais tarde naquele mês, Pequim concordou com uma suspensão de um ano de seus controles de exportação extraterritoriais, acompanhada por uma suspensão recíproca, por parte de Washington, da regra relativa às afiliadas.
OS LIMITES DO PODER DE COERÇÃO
Após vislumbrarem o abismo em 2025, tanto Pequim quanto Washington recuaram — pelo menos por enquanto. No entanto, os defensores de uma linha dura em ambos os lados já interpretam essa calmaria como uma oportunidade para que os dois países aprimorem suas armas para o próximo confronto. Como escreveu Wess Mitchell nestas páginas: "Se focarem na consolidação [da capacidade de minerais críticos e na relocalização de cadeias de suprimentos], os Estados Unidos terão uma chance histórica de retomar seu rumo como grande potência e prevalecer em uma competição sustentada com a China, o adversário mais poderoso da história dos EUA". Na China, nacionalistas econômicos de destaque, como Di Dongsheng, da Universidade Renmin, têm instado o governo chinês a "tomar a iniciativa" e acelerar os esforços para desamericanizar as cadeias de suprimentos do país. Paralelamente, ambos os governos ampliaram seus investimentos domésticos e globais em terras raras para proteger suas economias contra futuras tentativas de coerção.
Para os Estados Unidos, tal diversificação das cadeias de suprimentos de minerais críticos e terras raras é necessária. Investimentos defensivos, iniciados durante a administração Biden e mantidos no segundo mandato de Trump, são fundamentais para a resiliência. Se bem-sucedidos, esses esforços reduzirão vulnerabilidades críticas e diminuirão os incentivos para que a China explore esses pontos de estrangulamento. Contudo, isso não eliminará a interdependência — nem é preciso que o faça. Mesmo uma diversificação modesta pode gerar grandes resultados, e uma alternativa viável pode limitar a capacidade da China de exercer influência de mercado ou geopolítica. Em alguns casos, analistas ligados ao governo dos EUA argumentaram que obter apenas um terço do suprimento norte-americano de elementos de terras raras de fontes fora da China poderia bastar para reduzir a pressão exercida por Pequim.
Ainda assim, é impossível eliminar todos os riscos associados a cada elemento de terras raras. Alguns analistas, por exemplo, classificam o ítrio — material essencial para a fabricação de chips, motores a jato e turbinas — como o "ponto de estrangulamento crítico", visto que investimentos em diversificação podem levar anos para se concretizar. O domínio chinês, porém, apresenta uma limitação importante que os Estados Unidos devem considerar ao planejar o futuro: a China ainda está atrás do Japão e dos EUA em certos segmentos da cadeia de valor das terras raras, incluindo tecnologias de reciclagem. Até mesmo a China reconhece que seu poder de coerção tem limites. Dessa forma, o mercado de terras raras assemelha-se a outros pontos de estrangulamento estratégico, como o sistema financeiro baseado no dólar e dominado pelos EUA, e o mercado de insumos farmacêuticos, dominado pela China. Embora pareçam conferir poder de barganha, é difícil transformá-los em armas eficazes a longo prazo. Os Estados Unidos não podem excluir um país com o peso econômico da China do sistema financeiro global sem causar graves danos à sua própria economia. Da mesma forma, a China não pode simplesmente cortar o acesso dos EUA aos insumos farmacêuticos que domina sem correr grandes riscos para o seu próprio setor de biotecnologia, que depende do acesso à tecnologia e aos mercados americanos.
É essa persistência da interdependência mútua que torna mais provável a manutenção das condições para a estabilização. Em ambos os países, analistas começam a reconhecer a eficácia limitada dos controles de exportação. Eles podem causar transtornos imediatos, mas não funcionam a longo prazo, sobretudo porque impulsionam esforços para contorná-los. As tentativas de criar cadeias de suprimentos alternativas também enfrentam a dura realidade de que muitos países com jazidas viáveis de terras raras não querem ter de escolher entre a China e os Estados Unidos. Em vez de uma disputa de soma zero entre blocos, a interdependência contínua e as cadeias de suprimentos sobrepostas provavelmente continuarão sendo a norma.
O ERRO DE US$ 13 TRILHÕES
Ainda assim, o reconhecimento — ainda que relutante — de que essas ferramentas econômicas têm utilidade limitada só vai até certo ponto. Para desacelerar a espiral da interdependência usada como arma, os Estados Unidos devem buscar uma combinação de desescalada recíproca, dissuasão e investimentos em um futuro de soma positiva. Para desencorajar a escalada chinesa, os Estados Unidos precisam estar dispostos a revidar; mas, para desencorajar a soberba chinesa, também devem estar dispostos a investir na competitividade, na inovação e na resiliência da economia, da força de trabalho e do ecossistema de ciência e tecnologia dos EUA.
Os esforços para reduzir dependências críticas também devem vir acompanhados de medidas para incentivar o comércio e o investimento bilaterais com a China. Como as empresas chinesas lideram tecnologias-chave, como baterias, as joint ventures e o licenciamento de tecnologia são essenciais para que as empresas americanas compitam globalmente — inclusive ao lado da China, e não apenas contra ela. A reciprocidade negativa — a expansão mútua de listas e sanções a entidades — deve ser equilibrada pela reciprocidade positiva. Se gerida com cuidado, uma interdependência mais resiliente e diversificada deixa de ser uma vulnerabilidade para se tornar uma fonte de contenção mútua e de interesse na estabilidade.
A alternativa é perigosa e custosa. Excluir totalmente a China das cadeias de suprimentos de tecnologia e manufatura dos EUA custaria US$ 13 trilhões ao longo dos próximos 25 anos, segundo uma análise econômica publicada no Financial Times. Mesmo que essa realidade limite os esforços de dissociação (decoupling), a percepção de que ela é necessária enfraquece o poder de barganha de Washington — incluindo a capacidade de dissuadir uma agressão chinesa contra Taiwan. Como apontou o cientista político Thomas Christensen: "O poder de barganha diplomática coercitiva seria perdido se crescesse na China a sensação de que os mercados e insumos dos EUA poderiam ser cortados do país de forma incondicional". Portanto, os Estados Unidos devem equilibrar cuidadosamente a necessidade de reduzir riscos com a necessidade de dissuadir agressões.
Será um desafio complexo de realizar. Mas a melhor maneira de promover a estabilidade é aumentar os benefícios — e não apenas mitigar os danos — dos laços entre esses dois gigantes econômicos. Tentar construir segurança econômica sem benefícios compartilhados criaria o risco de uma "paz fria", na qual nenhuma das sociedades conseguiria prosperar ou superar desafios comuns. Em vez disso, ambos os lados deveriam aceitar que certo grau de resiliência e diversificação será necessário para a continuidade do comércio e dos investimentos bilaterais. Caso contrário, correm o risco de entrar em uma corrida para acumular poder de pressão que cada lado possa usar para sufocar o outro — o que prejudica os cidadãos comuns e aumenta a probabilidade de um conflito direto. O primeiro passo para evitar essa espiral rumo à catástrofe é que tanto Pequim quanto Washington tenham em mente que esses instrumentos econômicos não foram concebidos como armas. Isso significa que ambos os países têm a oportunidade, e a obrigação, de garantir que jamais sirvam a esse propósito.
GLORIA XIONG é professora assistente de Governo no Colby College.
JESSICA CHEN WEISS é professora titular da cátedra David M. Lampton de Estudos sobre a China na Escola de Estudos Internacionais Avançados (SAIS) da Universidade Johns Hopkins e pesquisadora sênior não residente no Centro de Análise sobre a China do Asia Society Policy Institute. De agosto de 2021 a julho de 2022, atuou como conselheira sênior da Equipe de Planejamento de Políticas do Secretário de Estado dos EUA.
