Daniel Cheng
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| Apesar de Donald Trump ter classificado o encontro de ontem com Xi Jinping como "nota 12 de 10", a disputa entre as duas potências sobre elementos de terras raras sugere que o pior do conflito geoeconômico ainda está por vir. (Andrew Caballero-Reynolds / AFP via Getty Images) |
Os dois homens mais poderosos do mundo, Donald Trump e Xi Jinping, acabaram de concluir seu primeiro encontro presencial desde 2019. O encontro representa uma breve trégua entre os Estados Unidos e a China após meses de intenso conflito geoeconômico. Em troca da ajuda chinesa no combate ao fentanil, Trump concordou em reduzir as tarifas americanas sobre as exportações chinesas para 10%. Os Estados Unidos também concordaram com uma pausa de um ano na expansão planejada das sanções, e a China retribuiu com uma pausa semelhante nos controles de exportação de minerais de terras raras recentemente anunciados. Ambos os lados também concordaram com um adiamento de um ano das taxas portuárias recíprocas para navios chineses e americanos. A China retomará as compras de soja americana e se comprometeu a encontrar uma solução para as preocupações americanas sobre a propriedade do TikTok.
É bom que os Estados Unidos e a China finalmente tenham conseguido encontrar um terreno comum. Mas uma análise mais aprofundada da trajetória mais ampla das relações EUA-China mostra que há pouco para se ter otimismo. Após décadas de "Chimerica" — o sonho liberal de laços econômicos cada vez mais estreitos entre as duas maiores economias do mundo — os Estados Unidos e a China estão ambos envolvidos em um processo de desvinculação de suas cadeias de suprimentos e fortalecimento de seus mercados para eliminar a dependência mútua.
Tarifas e comércio
Trump lançou a guerra comercial em seu primeiro mandato com grande alarde, estampando manchetes enquanto ele e sua equipe anunciavam a morte da globalização. Mas, comparado à guerra comercial atual, o conflito comercial anterior de Trump foi quase insignificante. Durante o primeiro mandato do presidente, as tarifas atingiram uma média de apenas 20% e só foram implementadas em seu segundo ano, após meses de investigações das Seções 232 e 301.
Em contraste com sua relativa contenção anterior, Trump partiu para o ataque logo de cara em seu segundo mandato e demonstrou muito menos respeito pelos procedimentos legais. As tarifas do "Dia da Libertação" de Trump, em abril, invocaram a Lei de Poderes Econômicos de Emergência Internacional para evitar uma investigação prolongada, apesar de a lei ser reservada para emergências nacionais. As tarifas iniciais do Dia da Libertação sobre a China totalizaram 54%, mas uma retaliação rápida escalou para um pico de 145%, à qual Xi Jinping respondeu impondo tarifas de 125% sobre produtos americanos. Embora ambos os países tenham recuado rapidamente da iminência de um embargo comercial de facto, as tarifas americanas, com uma média de cerca de 57%, permaneceram em vigor após as negociações do Dia da Libertação.
Este encontro recente levou a uma redução de 10% nas tarifas, baixando a média para 47%. É improvável que esta pequena desescalada reverta as grandes alterações nos fluxos comerciais globais provocadas pela segunda fase da guerra comercial. Entre abril e junho, o comércio bilateral entre os Estados Unidos e a China caiu 41 mil milhões de dólares, uma queda de 23% em relação ao ano anterior. À medida que os exportadores chineses se afastaram dos Estados Unidos, encontraram mercados substitutos na Europa e na Ásia, uma mudança que não parece ser um mero transbordo para os Estados Unidos através de países terceiros.
Comparado com a atual guerra comercial, o conflito comercial anterior de Trump foi pouco mais que uma escaramuça.
Há bons motivos para acreditar que esses países não serão capazes de substituir os Estados Unidos a longo prazo, dado seu menor poder de compra e a relutância em absorver os enormes superávits comerciais da China. E, apesar da queda no comércio, os Estados Unidos e a China ainda formam a maior relação comercial bilateral do mundo. Mesmo assim, a redução de 10% ainda deixa uma tarifa altíssima de 47%, e o uso indiscriminado dessa sanção econômica por Trump significa que esse número pode disparar a qualquer momento. Devemos esperar um maior distanciamento do comércio bilateral no futuro.
Sanções econômicas por meio da Lista de Entidades
Em contraste com sua relativa contenção anterior, Trump partiu para o ataque logo de cara em seu segundo mandato e demonstrou muito menos respeito pelos procedimentos legais. As tarifas do "Dia da Libertação" de Trump, em abril, invocaram a Lei de Poderes Econômicos de Emergência Internacional para evitar uma investigação prolongada, apesar de a lei ser reservada para emergências nacionais. As tarifas iniciais do Dia da Libertação sobre a China totalizaram 54%, mas uma retaliação rápida escalou para um pico de 145%, à qual Xi Jinping respondeu impondo tarifas de 125% sobre produtos americanos. Embora ambos os países tenham recuado rapidamente da iminência de um embargo comercial de facto, as tarifas americanas, com uma média de cerca de 57%, permaneceram em vigor após as negociações do Dia da Libertação.
Este encontro recente levou a uma redução de 10% nas tarifas, baixando a média para 47%. É improvável que esta pequena desescalada reverta as grandes alterações nos fluxos comerciais globais provocadas pela segunda fase da guerra comercial. Entre abril e junho, o comércio bilateral entre os Estados Unidos e a China caiu 41 mil milhões de dólares, uma queda de 23% em relação ao ano anterior. À medida que os exportadores chineses se afastaram dos Estados Unidos, encontraram mercados substitutos na Europa e na Ásia, uma mudança que não parece ser um mero transbordo para os Estados Unidos através de países terceiros.
Comparado com a atual guerra comercial, o conflito comercial anterior de Trump foi pouco mais que uma escaramuça.
Há bons motivos para acreditar que esses países não serão capazes de substituir os Estados Unidos a longo prazo, dado seu menor poder de compra e a relutância em absorver os enormes superávits comerciais da China. E, apesar da queda no comércio, os Estados Unidos e a China ainda formam a maior relação comercial bilateral do mundo. Mesmo assim, a redução de 10% ainda deixa uma tarifa altíssima de 47%, e o uso indiscriminado dessa sanção econômica por Trump significa que esse número pode disparar a qualquer momento. Devemos esperar um maior distanciamento do comércio bilateral no futuro.
Sanções econômicas por meio da Lista de Entidades
Embora as tarifas tenham atraído muito mais atenção, a “Lista de Entidades” tem sido uma arma ainda mais impactante na guerra econômica americana. A Lista de Entidades é publicada pelo Departamento de Comércio e inclui indivíduos, instituições e empresas estrangeiras sujeitas a rigorosos requisitos comerciais e de sanções. Todas as empresas, incluindo as não americanas, são obrigadas a obter licenças do governo dos EUA para exportar para entidades listadas na Lista de Entidades e enfrentam multas elevadas ou prisão por violarem essas restrições.
A Lista de Entidades entrou no centro do conflito EUA-China em maio de 2019, quando Trump adicionou a gigante chinesa de tecnologia Huawei à lista, excluindo-a de uma ampla gama de componentes de hardware, software e propriedade intelectual americanos. O governo Trump rapidamente expandiu a lista em outubro, justificando-a pelas violações dos direitos humanos da China contra os uigures em Xinjiang.
Os Estados Unidos desferiram outro golpe contra a Huawei em agosto de 2020 com a expansão da Regra de Produto Direto Produzido no Exterior (FDPR). Essas regras conferem aos Estados Unidos controle extraterritorial sobre o comércio de bens produzidos no exterior que utilizem tecnologia americana, independentemente de cruzarem ou não as fronteiras americanas. Dado que quase todos os semicondutores avançados requerem tecnologia americana em algum momento, a FDPR representou uma afirmação do controle americano sobre toda a cadeia de suprimentos de semicondutores.
O governo Biden deu continuidade à tendência de sanções econômicas contra a China iniciada por Trump, porém de forma mais direcionada. Empresas específicas consideradas como cúmplices da invasão da Ucrânia pela Rússia foram adicionadas à Lista de Entidades. Mais importante ainda, Biden iniciou um ataque total à indústria de semicondutores chinesa em 2022, anunciando rodadas progressivas de novas restrições à exportação de chips até sua última semana no cargo.
Embora evitar uma escalada significativa seja motivo de comemoração, essa trégua é apenas temporária e não revoga nenhuma das sanções draconianas já implementadas anteriormente.
A Lista de Entidades entrou no centro do conflito EUA-China em maio de 2019, quando Trump adicionou a gigante chinesa de tecnologia Huawei à lista, excluindo-a de uma ampla gama de componentes de hardware, software e propriedade intelectual americanos. O governo Trump rapidamente expandiu a lista em outubro, justificando-a pelas violações dos direitos humanos da China contra os uigures em Xinjiang.
Os Estados Unidos desferiram outro golpe contra a Huawei em agosto de 2020 com a expansão da Regra de Produto Direto Produzido no Exterior (FDPR). Essas regras conferem aos Estados Unidos controle extraterritorial sobre o comércio de bens produzidos no exterior que utilizem tecnologia americana, independentemente de cruzarem ou não as fronteiras americanas. Dado que quase todos os semicondutores avançados requerem tecnologia americana em algum momento, a FDPR representou uma afirmação do controle americano sobre toda a cadeia de suprimentos de semicondutores.
O governo Biden deu continuidade à tendência de sanções econômicas contra a China iniciada por Trump, porém de forma mais direcionada. Empresas específicas consideradas como cúmplices da invasão da Ucrânia pela Rússia foram adicionadas à Lista de Entidades. Mais importante ainda, Biden iniciou um ataque total à indústria de semicondutores chinesa em 2022, anunciando rodadas progressivas de novas restrições à exportação de chips até sua última semana no cargo.
Embora evitar uma escalada significativa seja motivo de comemoração, essa trégua é apenas temporária e não revoga nenhuma das sanções draconianas já implementadas anteriormente.
Setembro marcou a mais recente escalada dos controles de exportação dos EUA com o anúncio da "Regra de Afiliação", que teria adicionado dezenas de milhares de organizações à Lista de Entidades. Embora as autoridades do governo americano possam ter visto isso como uma simples correção de brechas, a nova regra enfureceu a China e provavelmente provocou os mais recentes controles de exportação de minerais de terras raras da República Popular da China. Felizmente, essa reunião resultou em uma trégua, na qual ambos os lados concordaram em adiar seus respectivos controles de exportação por um ano. Embora evitar uma escalada maior seja motivo de comemoração, essa trégua é apenas temporária e não anula nenhuma das sanções draconianas já implementadas anteriormente.
A expansão contínua das sanções americanas prejudicou as empresas chinesas, mas também motivou a República Popular da China a caminhar rumo à autarquia tecnológica. O mais recente plano quinquenal do governo chinês reforça seu compromisso com a autossuficiência tecnológica. A necessidade é a mãe da inovação, e a Huawei foi forçada a criar alternativas nacionais agora que está isolada da tecnologia americana. A perda de acesso ao sistema operacional Android motivou a Huawei a acelerar o desenvolvimento de sua alternativa, o HarmonyOS, que agora detém uma participação de mercado maior que o AppleOS na China.
Embora os controles de exportação de chips de Joe Biden tivessem como objetivo interromper o progresso da China em semicondutores avançados, eles podem ter tido o efeito oposto. O Estado chinês há muito desejava promover uma cadeia de suprimentos de chips verticalmente integrada, mas enfrentava resistência das empresas de tecnologia nacionais que queriam comprar dos melhores fornecedores ocidentais. Os Estados Unidos, essencialmente, ajudaram o Partido Comunista Chinês a alcançar o que não conseguia sozinho: forçar as empresas de tecnologia chinesas a comprar de seus próprios fornecedores nacionais. Sem acesso a fornecedores de chips ocidentais, o ecossistema de semicondutores da China se desenvolveu rapidamente nos últimos anos. Empresas nacionais que inicialmente foram preteridas em favor de seus concorrentes ocidentais superiores passaram a ter uma enorme demanda por parte das gigantes chinesas da tecnologia. O ecossistema de semicondutores da China ainda está longe de ser de ponta, mas as sanções americanas o tornaram muito mais resiliente e autossuficiente.
Terras raras
A expansão contínua das sanções americanas prejudicou as empresas chinesas, mas também motivou a República Popular da China a caminhar rumo à autarquia tecnológica. O mais recente plano quinquenal do governo chinês reforça seu compromisso com a autossuficiência tecnológica. A necessidade é a mãe da inovação, e a Huawei foi forçada a criar alternativas nacionais agora que está isolada da tecnologia americana. A perda de acesso ao sistema operacional Android motivou a Huawei a acelerar o desenvolvimento de sua alternativa, o HarmonyOS, que agora detém uma participação de mercado maior que o AppleOS na China.
Embora os controles de exportação de chips de Joe Biden tivessem como objetivo interromper o progresso da China em semicondutores avançados, eles podem ter tido o efeito oposto. O Estado chinês há muito desejava promover uma cadeia de suprimentos de chips verticalmente integrada, mas enfrentava resistência das empresas de tecnologia nacionais que queriam comprar dos melhores fornecedores ocidentais. Os Estados Unidos, essencialmente, ajudaram o Partido Comunista Chinês a alcançar o que não conseguia sozinho: forçar as empresas de tecnologia chinesas a comprar de seus próprios fornecedores nacionais. Sem acesso a fornecedores de chips ocidentais, o ecossistema de semicondutores da China se desenvolveu rapidamente nos últimos anos. Empresas nacionais que inicialmente foram preteridas em favor de seus concorrentes ocidentais superiores passaram a ter uma enorme demanda por parte das gigantes chinesas da tecnologia. O ecossistema de semicondutores da China ainda está longe de ser de ponta, mas as sanções americanas o tornaram muito mais resiliente e autossuficiente.
Terras raras
De veículos elétricos a caças, os elementos de terras raras (ETR) são insumos essenciais para quase todos os produtos tecnológicos modernos. Embora os ETR sejam geologicamente abundantes, a China detém um quase monopólio sobre os processos de refino que tornam o minério bruto de terras raras utilizável na produção industrial. De olho no poderoso regime de sanções econômicas de Washington, Pequim buscou construir o seu próprio, alavancando esse gargalo crucial na cadeia de suprimentos.
O primeiro uso de sanções relacionadas a ETR por Pequim foi contra o Japão em 2010. Mas o poder dessa arma econômica alcançou relevância global nos últimos anos. Em resposta às tarifas da Seção 232 impostas por Trump no início de abril, a China impôs requisitos de licenciamento de exportação para diversos elementos de terras raras (ETR), obrigando as empresas a passar por um processo de solicitação oneroso para adquirir importações. Esses controles rapidamente criaram choques na cadeia de suprimentos, levando ao fechamento de fábricas. O conflito foi resolvido com Trump recuando em algumas de suas tarifas e a China concedendo licenças de exportação de ETR para empresas americanas não militares. No entanto, essas licenças têm validade de apenas seis meses e expirarão em breve.
Embora os ETR sejam geologicamente abundantes, a China detém um quase monopólio sobre os processos de refino que tornam o minério bruto de terras raras utilizável na produção industrial.
As sanções aos ETR ressurgiram no início de outubro, poucas semanas antes do encontro entre Trump e Xi. Em resposta à expansão dos controles de exportação americanos, a China anunciou novos controles de exportação de ETR, muito mais agressivos do que qualquer medida anterior. Essas novas sanções abrangentes podem exigir a aprovação chinesa para a comercialização de quaisquer bens que contenham mesmo traços de ETR chineses, mesmo que essa comercialização não envolva empresas chinesas ou cruze fronteiras chinesas.
Na interpretação mais maximalista, isso poderia dar à China poder de veto sobre todo o comércio global de bens tecnológicos. Esses recentes controles de exportação representaram o uso mais abrangente de sanções econômicas pela China até o momento. Além de poderem ser aplicados a uma ampla gama de produtos, eles seguem a estratégia americana, permitindo que Xi Jinping regule o comércio entre países além das fronteiras da China.
A reunião resultou em uma pausa de um ano nesses novos controles de terras raras. Devido à abrangência desses controles, não é surpreendente que a China tenha recuado. A amplitude das sanções fez com que muitos outros países fossem atingidos. Em alguns casos, essa vulnerabilidade reforçou a determinação de reduzir a dependência da China. Essa reação negativa claramente não foi prevista pela República Popular da China, que respondeu com várias declarações que moderaram seu tom. Além disso, é improvável que Pequim consiga de fato impor esses controles de exportação, dada a sua abrangência e a relativa falta de experiência da China no uso desse tipo de arma econômica.
Mas, apesar desse cessar-fogo temporário, o Ocidente tem agido rapidamente para encobrir essa flagrante vulnerabilidade na cadeia de suprimentos. Logo no início do segundo mandato de Trump, o Departamento de Defesa adquiriu uma participação acionária na MP Materials, uma empresa americana de terras raras, numa tentativa de revitalizar a capacidade de produção de terras raras dos Estados Unidos. A Lynas, da Austrália, está contribuindo de forma semelhante para reduzir a dependência das terras raras chinesas. Além disso, algumas empresas estão buscando soluções de engenharia para reduzir completamente a necessidade de terras raras. Não está claro o quão bem-sucedidos esses esforços serão, dada a longa estagnação da capacidade de produção de terras raras no Ocidente e a escassez geológica de certas terras raras específicas. Da mesma forma que as sanções americanas sobre semicondutores motivaram a China a consolidar uma cadeia de suprimentos autossuficiente, os controles de exportação chineses podem revitalizar a indústria de terras raras do Ocidente.
Apesar das hostilidades em curso entre os Estados Unidos e a China, a trégua atual é bem-vinda, embora represente apenas um pequeno alívio nas crescentes tensões que se desenvolveram entre as duas nações nos últimos anos. Apesar de Trump ter classificado o encontro como "nota 12 de 10", as poucas concessões que ele conseguiu de Xi — pequenas alterações nas taxas portuárias e nas tarifas sobre a soja, reivindicadas pelos agricultores americanos — são relativamente insignificantes.
A China e os Estados Unidos suspenderam os planos de impor as sanções econômicas mais severas, mas este é apenas um recuo temporário. Não está claro se mesmo essa breve trégua de um ano irá se manter. A natureza caprichosa de Trump significa que o acordo pode ser destruído por qualquer afronta percebida. Nada nas discussões abordou as tensões fundamentais criadas pela tentativa dos Estados Unidos de manter a primazia global, pelas políticas industriais e comerciais da China e pelos conflitos sobre Taiwan e o Mar da China Meridional.
As relações entre EUA e China permanecem em uma trajetória perigosa, com cada lado buscando se isolar do outro. Nada na cúpula Trump-Xi indica que essa trajetória descendente irá mudar. Na melhor das hipóteses, podemos esperar que a guerra econômica não se transforme em uma guerra real.
Colaborador
O primeiro uso de sanções relacionadas a ETR por Pequim foi contra o Japão em 2010. Mas o poder dessa arma econômica alcançou relevância global nos últimos anos. Em resposta às tarifas da Seção 232 impostas por Trump no início de abril, a China impôs requisitos de licenciamento de exportação para diversos elementos de terras raras (ETR), obrigando as empresas a passar por um processo de solicitação oneroso para adquirir importações. Esses controles rapidamente criaram choques na cadeia de suprimentos, levando ao fechamento de fábricas. O conflito foi resolvido com Trump recuando em algumas de suas tarifas e a China concedendo licenças de exportação de ETR para empresas americanas não militares. No entanto, essas licenças têm validade de apenas seis meses e expirarão em breve.
Embora os ETR sejam geologicamente abundantes, a China detém um quase monopólio sobre os processos de refino que tornam o minério bruto de terras raras utilizável na produção industrial.
As sanções aos ETR ressurgiram no início de outubro, poucas semanas antes do encontro entre Trump e Xi. Em resposta à expansão dos controles de exportação americanos, a China anunciou novos controles de exportação de ETR, muito mais agressivos do que qualquer medida anterior. Essas novas sanções abrangentes podem exigir a aprovação chinesa para a comercialização de quaisquer bens que contenham mesmo traços de ETR chineses, mesmo que essa comercialização não envolva empresas chinesas ou cruze fronteiras chinesas.
Na interpretação mais maximalista, isso poderia dar à China poder de veto sobre todo o comércio global de bens tecnológicos. Esses recentes controles de exportação representaram o uso mais abrangente de sanções econômicas pela China até o momento. Além de poderem ser aplicados a uma ampla gama de produtos, eles seguem a estratégia americana, permitindo que Xi Jinping regule o comércio entre países além das fronteiras da China.
A reunião resultou em uma pausa de um ano nesses novos controles de terras raras. Devido à abrangência desses controles, não é surpreendente que a China tenha recuado. A amplitude das sanções fez com que muitos outros países fossem atingidos. Em alguns casos, essa vulnerabilidade reforçou a determinação de reduzir a dependência da China. Essa reação negativa claramente não foi prevista pela República Popular da China, que respondeu com várias declarações que moderaram seu tom. Além disso, é improvável que Pequim consiga de fato impor esses controles de exportação, dada a sua abrangência e a relativa falta de experiência da China no uso desse tipo de arma econômica.
Mas, apesar desse cessar-fogo temporário, o Ocidente tem agido rapidamente para encobrir essa flagrante vulnerabilidade na cadeia de suprimentos. Logo no início do segundo mandato de Trump, o Departamento de Defesa adquiriu uma participação acionária na MP Materials, uma empresa americana de terras raras, numa tentativa de revitalizar a capacidade de produção de terras raras dos Estados Unidos. A Lynas, da Austrália, está contribuindo de forma semelhante para reduzir a dependência das terras raras chinesas. Além disso, algumas empresas estão buscando soluções de engenharia para reduzir completamente a necessidade de terras raras. Não está claro o quão bem-sucedidos esses esforços serão, dada a longa estagnação da capacidade de produção de terras raras no Ocidente e a escassez geológica de certas terras raras específicas. Da mesma forma que as sanções americanas sobre semicondutores motivaram a China a consolidar uma cadeia de suprimentos autossuficiente, os controles de exportação chineses podem revitalizar a indústria de terras raras do Ocidente.
Apesar das hostilidades em curso entre os Estados Unidos e a China, a trégua atual é bem-vinda, embora represente apenas um pequeno alívio nas crescentes tensões que se desenvolveram entre as duas nações nos últimos anos. Apesar de Trump ter classificado o encontro como "nota 12 de 10", as poucas concessões que ele conseguiu de Xi — pequenas alterações nas taxas portuárias e nas tarifas sobre a soja, reivindicadas pelos agricultores americanos — são relativamente insignificantes.
A China e os Estados Unidos suspenderam os planos de impor as sanções econômicas mais severas, mas este é apenas um recuo temporário. Não está claro se mesmo essa breve trégua de um ano irá se manter. A natureza caprichosa de Trump significa que o acordo pode ser destruído por qualquer afronta percebida. Nada nas discussões abordou as tensões fundamentais criadas pela tentativa dos Estados Unidos de manter a primazia global, pelas políticas industriais e comerciais da China e pelos conflitos sobre Taiwan e o Mar da China Meridional.
As relações entre EUA e China permanecem em uma trajetória perigosa, com cada lado buscando se isolar do outro. Nada na cúpula Trump-Xi indica que essa trajetória descendente irá mudar. Na melhor das hipóteses, podemos esperar que a guerra econômica não se transforme em uma guerra real.
Colaborador
Daniel Cheng é ex-aluno de doutorado em sociologia e pesquisador independente sobre economia política e tecnologia na China.
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