Dale Kretz
Jacobin
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| Retrato do vigésimo quarto presidente dos EUA, Grover Cleveland. (Arquivos Nacionais / Newsmakers via Getty Images) |
O estado de bem-estar social americano sempre foi imperfeito porque sempre foi incompleto — condicionado à comprovação de renda em vez de universal, estigmatizado em vez de celebrado. A austeridade não é apenas uma questão de cortes orçamentários ou caprichos políticos, mas uma característica intrínseca desse sistema, que depende do cuidadoso racionamento da assistência pública.
Programas como a Previdência Social e o Medicare — frequentemente chamados de “benefícios sociais”, um termo que tecnicamente se refere à elegibilidade legal, mas que é usado com frequência para denotar excesso ou privilégio imerecido — têm se mostrado mais resilientes diante das ameaças constantes de cortes de verbas e privatização. Sua durabilidade decorre, em parte, de noções culturais sobre a suposta “dignidade” de seus beneficiários e, em parte, do grande número de americanos que dependem deles e os têm em alta consideração.
A outra vertente desse sistema de duas vias atravessa uma população igualmente numerosa, mas considerada por muitos como desigualmente merecedora: os americanos de baixa renda que dependem do Medicaid e de programas de assistência alimentar, como o Programa de Assistência Nutricional Suplementar (SNAP). Esses programas são alvos de medidas de austeridade há muito tempo, não necessariamente por meio de cortes drásticos de verbas que ganham manchetes, mas por meio de erosão administrativa constante e difamação retórica. O Medicaid atualmente atende cerca de quarenta milhões de pessoas, uma fração daquelas que não podem arcar com os custos exorbitantes da assistência médica.
A recém-aprovada Lei de Orçamento Único e Abrangente (One Big Beautiful Bill Act - OBBBA) representa a mais recente e extrema manifestação dessa lógica política, projetando o habitual desprezo pelos pobres em uma escala nunca vista em décadas. Estima-se que a lei fará com que dezessete milhões de americanos percam sua cobertura de saúde pelo Medicaid e milhões percam seu auxílio-alimentação pelo SNAP (Programa de Assistência Nutricional Suplementar). Esses cortes devastadores liberam verbas para um orçamento do Serviço de Imigração e Alfândega (ICE) que deverá triplicar de tamanho, chegando a US$ 170 bilhões. O Escritório de Orçamento do Congresso prevê que a lei reduzirá os gastos com o Medicaid em US$ 800 bilhões e aumentará o déficit nacional para US$ 3,3 trilhões em dez anos.
Cortes a conta-gotas como punição
Por mais grosseiro que pareça, o OBBBA não vai prejudicar o Medicaid e o SNAP com algo tão direto quanto um corte de verbas. Em vez disso, o projeto de lei republicano vai expurgar os cadastros por meio do instrumento insidioso da burocracia, aumentando os já pesados encargos administrativos impostos aos requerentes que se dignam a participar do programa. O resultado é o mesmo: menos participantes, menos beneficiários, um programa de combate à pobreza debilitado, miséria generalizada e uma redistribuição de recursos para os ricos.
Esses encargos vêm na forma de requisitos de elegibilidade de trabalho criativamente cruéis. Tais requisitos têm sido usados há muito tempo para elevar o limite de renda na entrada de todas as agências de assistência social americanas. De fato, como foram incorporados às próprias organizações, os detratores já têm um mecanismo pré-fabricado ao seu alcance para reduzir o número de beneficiários.
O OBBBA introduzirá uma série de encargos administrativos nos programas Medicaid e SNAP. A lei exige que os indivíduos — e não os estados — apresentem solicitações de inscrição em planos subsidiados pela Lei de Acesso à Saúde (Affordable Care Act), incluindo documentos de cidadania e renda. Ela acaba com a inscrição automática de crianças em idade escolar nos programas de merenda escolar gratuita do SNAP (Programa de Assistência Nutricional Suplementar). Ela obriga os beneficiários a comprovarem sua elegibilidade duas vezes por ano, em vez de uma. Ela impõe exigências de trabalho aos beneficiários de auxílio-alimentação considerados aptos para o trabalho, com idades entre sessenta e sessenta e quatro anos. E ela elimina o compartilhamento de informações entre as agências que coordenam a cobertura dos programas de combate à pobreza.
Estima-se que o projeto de lei fará com que 17 milhões de americanos percam sua cobertura de saúde pelo Medicaid e milhões percam sua assistência alimentar pelo SNAP.
A Lei de Benefício Único e Bonita (OBBBA) está repleta de tais fardos. Eles servem tanto para sufocar quanto para encobrir: para tornar praticamente impossível para a maioria dos beneficiários elegíveis manter seus benefícios e para obscurecer os danos resultantes, apresentando as mudanças como um esforço ético para separar os verdadeiramente merecedores e econômicos dos fraudulentos e preguiçosos.
Em vez de atacar o Medicaid ou o SNAP diretamente, o governo Trump mira em seus supostos infratores. Insiste, aliás, que a OBBBA salva esses programas para os “verdadeiramente necessitados”. Uma página oficial da Casa Branca com equívocos comuns assegura aos americanos que “não haverá cortes no Medicaid”. O projeto de lei, afirma, na verdade
protege e fortalece o Medicaid para aqueles que dependem dele — gestantes, crianças, idosos, pessoas com deficiência e famílias de baixa renda — ao mesmo tempo que elimina o desperdício, a fraude e o abuso. A Lei de Benefício Único e Bonita remove imigrantes ilegais, impõe requisitos de trabalho e protege o Medicaid para os verdadeiramente vulneráveis.
A austeridade, é claro, não é novidade. Tampouco se trata do ataque reacionário aos programas de bem-estar social do país, já fragilizados. Nem, aliás, da busca por bodes expiatórios entre minorias raciais e imigrantes como justificativa para seu desmantelamento. Mas, embora a maioria dos acadêmicos e jornalistas atribua as origens da reação política à oposição da Nova Direita à Grande Sociedade, a estratégia remonta ainda mais longe — às próprias origens do Estado de bem-estar social americano. Esse drama se desenrolou na primeira Era Dourada, sob o governo de outro presidente muito criticado, que cumpriu mandatos não consecutivos.
Do estado de guerra ao estado de bem-estar social
O moderno Estado de bem-estar social americano é convencionalmente visto como um fenômeno pós-Segunda Guerra Mundial, com importantes antecedentes na era do New Deal — sobretudo a Lei da Seguridade Social de 1935. Contudo, suas origens podem ser rastreadas até a Guerra Civil e a Reconstrução, quando o governo federal não apenas confiscou, liquidou ou nacionalizou a propriedade privada dos rebeldes e esmagou o regime escravista, mas, ao fazê-lo, expandiu sua capacidade administrativa central. Parte integrante desse projeto de construção do Estado foi o Escritório de Pensões dos EUA, que oferecia estipêndios mensais a veteranos da União elegíveis e seus dependentes.
Entre aqueles com direito a benefícios junto ao governo federal estavam os 184.000 veteranos das Tropas Coloridas dos EUA — 144.000 dos quais haviam sido escravizados — bem como seus herdeiros legítimos: viúvas, filhos órfãos, mães e pais.
Desde seus modestos começos em 1862, o sistema de pensões da Guerra Civil cresceu exponencialmente nas décadas seguintes. Em seu auge, em 1893, o país contava com quase um milhão de pensionistas inscritos. Os gastos com pensões dispararam para US$ 157 milhões em 1893 (cerca de US$ 5,6 bilhões hoje), consumindo mais de 40% do orçamento federal. Na virada do século, três quartos de todos os veteranos da União sobreviventes recebiam pensão. Em meados da década de 1910, os gastos acumulados com pensões rivalizavam com as despesas totais da Guerra Civil. Por quase vinte anos após a Guerra Civil, o sistema de pensões construído pelos republicanos funcionou como um tema tabu na política americana do pós-Reconstrução, de forma semelhante à Previdência Social de hoje. As pensões sindicais eram tão fundamentais para a identidade política dos Estados Unidos na era da Reconstrução que os legisladores republicanos santificaram os pagamentos de pensões na Décima Quarta Emenda, a carta magna da cidadania americana por direito de nascimento. (A quarta seção diz: “A validade da dívida pública dos Estados Unidos, autorizada por lei, incluindo dívidas contraídas para o pagamento de pensões e gratificações por serviços prestados na repressão de insurreições ou rebeliões, não será questionada.”)
Os candidatos a pensão eram submetidos a extensos testes de capacidade financeira, incluindo exames físicos. Eram examinados por médicos credenciados pelo governo federal, que lhes atribuíam uma classificação de invalidez. Essas classificações eram avaliadas juntamente com provas documentais — registros militares, depoimentos, etc. — e os pedidos de pensão eram negados ou concedidos em valores variáveis. Em 1890, havia mais de 119 faixas salariais fixas, classificadas de acordo com o grau de invalidez física. Os exames médicos desafiaram todos os esforços de padronização e se mostraram notoriamente inconsistentes.
Ainda assim, durante as duas décadas seguintes à guerra, os candidatos e políticos democratas raramente se opuseram publicamente ao crescente tamanho e à “generosidade” do sistema de pensões. Isso até meados da década de 1880, quando o Departamento de Pensões se tornou um foco de controvérsia política e polarizou o cenário eleitoral. A política de pensões influenciou a eleição e a destituição de presidentes americanos.
A instrumentalização do bem-estar social
Os críticos da Era Dourada em relação ao Departamento de Pensões opunham-se à expansão aparentemente imparável da agência, que, em sua visão, drenava os cofres do Tesouro e incentivava a miséria. Argumentavam que ela criava uma nação de dependentes, pervertendo a ética de trabalho de seus beneficiários e subsidiando fraudes e corrupção. O porta-voz da cruzada anti-pensões foi o democrata Grover Cleveland, presidente de 1885 a 1889 e novamente de 1893 a 1897. Cleveland fez campanha prometendo reformar o sistema de pensões para garantir sua pureza, jurando limitar estritamente os benefícios federais aos mais merecedores.
Em 1887, o Congresso aprovou a Lei de Pensões para Dependentes, que teria simplificado e expandido o sistema de pensões, concedendo uma pensão fixa a todos que tivessem trabalhado por noventa dias. Após reverenciar a importância essencial de conceder pensões a “beneficiários merecedores” — como políticos de todo o espectro político ainda fazem hoje — Cleveland reclamou amargamente em sua mensagem de veto que os soldados e famílias da União já haviam sido compensados com generosos salários militares e que as listas de pensionistas atuais já estavam repletas de casos duvidosos.
A nação, insistiu ele, não podia se dar ao luxo de adicionar mais nomes à lista de beneficiários. Tal “liberalidade” para com os manifestamente indignos era, em sua visão, um insulto ao patriotismo americano, bem como um fardo para o Tesouro. Isso, argumentou o presidente, “estimularia a fraqueza e a pretensa incapacidade para o trabalho”, dando “prêmio à desonestidade e à mendacidade”.
As pensões sindicais eram tão fundamentais para a identidade política dos Estados Unidos durante a era da Reconstrução que os legisladores republicanos santificaram os pagamentos de pensões na Décima Quarta Emenda.
Durante seu primeiro mandato, Cleveland vetou centenas de projetos de lei sobre pensões — desde grandes iniciativas reformistas, como a lei de 1887, até pedidos individuais de pensões que já haviam recebido aprovação do Congresso. Além de sufocar todas as iniciativas legislativas, Cleveland nomeou um comissário para o Departamento de Pensões com o mandato de expurgar os cadastros. O comissário John C. Black expandiu a recém-criada Divisão de Exames Especiais e ordenou que seus agentes investigassem todos os pedidos de pensão em busca de indícios de ilegitimidade, a fim de incutir “um respeito saudável pelo poder do Governo nas mentes das classes criminosas”. Somente em 1887, os examinadores de Black investigaram mais de 31.000 pedidos, encaminhando os casos “suspeitos” ao Departamento de Justiça para processo criminal.
O ataque interno de Cleveland aos cadastros de pensões provocou uma resposta organizada do grupo cívico mais poderoso do país. O Grande Exército da República (GAR, na sigla em inglês), uma organização de veteranos com cerca de 400.000 membros, mobilizou-se para destituir Cleveland nas eleições de 1888, que o GAR transformou em um referendo sobre o Departamento de Pensões. Acadêmicos atribuem a eleição do republicano Benjamin Harrison, a aprovação da Lei de Pensões para Dependentes e Invalidezes de 1890 e a subsequente expansão do número de pensionistas, em grande parte, aos esforços do GAR.
Reação e retração
O aumento drástico no número de pensionistas provocou enorme oposição pública, alimentada por políticos e veículos de comunicação democratas. Ecoando a mensagem de veto de Cleveland em 1887, o New York Times alardeou que, "em vez de salvar os veteranos da humilhação da pobreza", o projeto de lei na verdade "ofereceria um grande prêmio para a pobreza profissional, e o número de indignos que receberão seus benefícios será tão grande que lançará descrédito sobre todos que compartilharem com eles". “Nada explica nossa tolerância aos gastos atuais e futuros com pensões”, bradou outro detrator, “a não ser o socialismo de um tipo extremo e perigoso”.
Cleveland surfou nessa onda de volta à Casa Branca em 1893. “As lições do paternalismo devem ser desaprendidas”, zombou ele em seu segundo discurso de posse. Embora todos os patriotas devam apoiar o governo, “suas funções não incluem o apoio ao povo” (ênfase adicionada).
Incapaz de abolir o Departamento de Pensões por completo, Cleveland trabalhou para corroê-lo por dentro. Como fizera em seu primeiro mandato, nomeou um executor como comissário do departamento e ordenou que ele reexaminasse sistematicamente as solicitações. O comissário William Lochren imediatamente reverteu uma decisão de seu antecessor que permitia que classificações de invalidez menores fossem agregadas em uma única classificação composta, em vez de considerar a classificação mais alta como a invalidez principal.
Após essa sutil, porém significativa, mudança de política, Lochren instruiu um corpo de vinte investigadores especiais a examinar as pensões concedidas sob a Lei de Invalidez de 1890. Ele também introduziu “investigações de credibilidade” destinadas a desacreditar testemunhas que depusessem sobre a invalidez de um requerente.
“Sem a contenção das investigações de exame especiais”, alertou o zeloso comissário de Cleveland em seu relatório anual de 1895, “a fraude floresceria e o profissional desonesto e o requerente desonesto liderariam de longe o sucesso no estabelecimento de pedidos de pensão”.
Tanto Donald Trump quanto Grover Cleveland empregaram a retórica da idoneidade e da eficiência, do combate à fraude e à corrupção, como justificativas para suas medidas de austeridade.
O gabinete de Lochren conduziu mais de 40.000 investigações no primeiro ano de seu mandato. O jornal The Bee, voltado para a população negra e com sede em Washington, D.C., previu que mais de 150.000 pensionistas perderiam seus benefícios devido às decisões do comissário. O The Bee também temia que, antes do término de seu mandato, Lochren promovesse uma “limpeza geral” de todos os funcionários simpáticos ao gabinete.
Teste de renda como autossabotagem
A hostilidade dogmática de Cleveland ao sistema de bem-estar social provou ser uma crítica persistente, em grande parte devido ao seu aparente compromisso com a prudência financeira e a aparente neutralidade racial. Seus esforços práticos para corroer o estado de bem-estar social estabeleceram, de forma semelhante, um modelo duradouro — um que combina elogios indiretos com destruição dissimulada.
Embora raramente fossem explicitamente visados pelos críticos do Departamento de Pensões, os pensionistas negros se viram na linha de frente de todos os esforços conservadores para reformar a organização. Os requerentes negros tinham muito menos probabilidade de serem admitidos nos programas de pensão do que seus pares brancos no Norte. Uma vez admitidos, recebiam pensões menores. Os candidatos negros tinham muito mais probabilidade de serem submetidos a investigações especiais, que não raro resultavam em expulsão do cadastro, além de multas e prisão. Isso era especialmente verdadeiro durante os expurgos calculados sob a presidência de Cleveland, quando milhares de requerentes negros foram excluídos do único programa federal inclusivo nos primórdios da segregação racial.
Inúmeras razões explicam esses resultados racialmente desiguais — principalmente o teste de renda invasivo usado para determinar os níveis de invalidez e a semiprivatização dessa tarefa por meio de contratos com médicos civis. Esse arranjo frequentemente beneficiava os requerentes brancos do Norte, enquanto produzia ironias cruéis em muitos consultórios do Sul, onde ex-médicos confederados — e, em alguns casos, ex-proprietários de escravos — avaliavam a capacidade laboral de ex-escravos em nome do governo federal.
Desde o início, o Departamento de Pensões havia sido uma experiência de cidadania civil — fundamentada na propriedade e em contratos — em vez de cidadania social, fundamentada nos direitos universais conferidos pela condição de membro do Estado-nação. Assim, o regime de bem-estar social liberal que emergiu baseava-se na verificação de recursos como forma de adequar os benefícios de maneira restrita e limitar seu alcance.
Quando Cleveland deixou o cargo, amargurado e sitiado por todos os lados, um movimento popular fomentava a inquietação entre as classes agrária e industrial. O Partido Populista tornou-se o veículo político dessa indignação fundamentada, canalizando as frustrações das classes produtoras contra a classe proprietária. Pela primeira vez desde a década de 1850, o duopólio partidário enfrentava uma ameaça vinda de baixo.
As semelhanças entre Grover Cleveland e Donald Trump vão além do fato superficial de seus mandatos não serem consecutivos — ou, aliás, de suas características físicas. Ambos empregaram a retórica da dignidade e da eficiência, do combate à fraude e à corrupção, como justificativas para suas medidas de austeridade. Ambos utilizaram tropas federais para disciplinar a classe trabalhadora: Cleveland enviou o Exército dos EUA para esmagar a Greve de Pullman em Chicago, em 1894; Trump, mais de um século depois, mobilizou fuzileiros navais e unidades da Guarda Nacional federalizada para a cidade de Los Angeles — desta vez não para quebrar uma greve, mas para realizar batidas de imigração em larga escala que visavam trabalhadores indocumentados e enviaram uma mensagem intimidatória aos líderes sindicais. E ambos fizeram isso em nome do não-intervencionismo econômico e de um governo pequeno que serve apenas aos “verdadeiramente dignos”.
Programas de assistência social baseados em critérios de renda têm surgido historicamente de acordos bipartidários, mas o problema não é o acordo em si — é o equilíbrio de poder que o produz. Sem uma classe trabalhadora forte e organizada para exigir resultados justos, esses programas são concebidos para serem restritos, condicionados e vulneráveis desde o início.
A ironia histórica deveria ser clara: os programas de assistência social que dependem da comprovação de renda são corroídos pela própria comprovação de renda. Isso inclui programas que fizeram imenso bem a milhões de pessoas, como o Medicaid e o SNAP. A comprovação de renda garante que os mais explorados da sociedade sejam também os mais vulneráveis ao Estado. Ela oferece aos legisladores oportunistas um mecanismo pronto para reduzir os gastos com assistência social. Tudo o que eles precisam fazer é alcançar por trás do véu burocrático e girar o botão da economia sacrificial para a direita.
Nosso Estado de bem-estar social moraliza contra a necessidade. Ele não está quebrado — está funcionando exatamente como foi projetado. Compreender essa história e a maldade essencial da comprovação de renda exige uma compreensão paralela da possibilidade de um Estado de bem-estar social mais democrático e universal.
Colaborador
Dale Kretz é historiador, organizador e autor de Administering Freedom: The State of Emancipation after the Freedmen's Bureau. Ele trabalha como representante sindical em Los Angeles.
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