Stacie E. Goddard
Maio/Junho de 2025
Publicado em 22 de abril de 2025
https://www.foreignaffairs.com/united-states/rise-and-fall-great-power-competition
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| Ed Johnson |
"Após ser descartada como um fenômeno de um século anterior, a competição entre grandes potências retornou.” Assim declarou a Estratégia de Segurança Nacional, lançada pelo presidente Donald Trump em 2017, resumindo em uma única linha a história que os formuladores de política externa americanos passaram a última década contando a si mesmos e ao mundo. Na era pós-Guerra Fria, os Estados Unidos geralmente buscavam cooperar com outras potências sempre que possível e integrá-las a uma ordem global liderada pelos Estados Unidos. Mas, em meados da década de 2010, um novo consenso se consolidou. A era da cooperação havia acabado e a estratégia dos EUA precisava se concentrar nas disputas de Washington com seus principais rivais, China e Rússia. A principal prioridade da política externa americana era clara: manter-se à frente deles.
Os rivais de Washington "estão contestando nossas vantagens geopolíticas e tentando mudar a ordem internacional a seu favor", explicava o documento de Trump de 2017. Como resultado, sua Estratégia de Defesa Nacional argumentou no ano seguinte que a competição estratégica interestatal havia se tornado "a principal preocupação na segurança nacional dos EUA". Quando o rival de Trump, Joe Biden, assumiu a presidência em 2021, alguns aspectos da política externa americana mudaram drasticamente. Mas a competição entre grandes potências continuou sendo o leitmotiv. Em 2022, a Estratégia de Segurança Nacional de Biden alertou que "o desafio estratégico mais urgente que enfrentamos vem de potências que combinam governança autoritária com uma política externa revisionista". A única resposta, argumentava, era "superar" a China e restringir uma Rússia agressiva.
Alguns elogiaram esse consenso sobre a competição entre grandes potências; outros o lamentaram. Mas, à medida que a Rússia intensificava sua agressão na Ucrânia, a China deixava claros seus planos para Taiwan e as duas potências autocráticas aprofundavam seus laços e colaboravam mais estreitamente com outros rivais dos EUA, poucos previram que Washington abandonaria a competição como seu farol. Com o retorno de Trump à Casa Branca em 2025, muitos analistas esperavam continuidade: uma "política externa Trump-Biden-Trump", como a descreveu o título de um ensaio na Foreign Affairs.
Então, vieram os primeiros dois meses do segundo mandato de Trump. Com uma velocidade impressionante, Trump destruiu o consenso que ajudou a criar. Em vez de competir com a China e a Rússia, Trump agora quer trabalhar com elas, buscando acordos que, durante seu primeiro mandato, teriam parecido antitéticos aos interesses dos EUA. Trump deixou claro que apoia um fim rápido para a guerra na Ucrânia, mesmo que isso exija humilhar publicamente os ucranianos, ao mesmo tempo em que acolhe a Rússia e permite que ela reivindique vastas áreas da Ucrânia.
As relações com a China permanecem mais tensas, especialmente com a entrada em vigor das tarifas de Trump e a ameaça de retaliação chinesa. Mas Trump sinalizou que busca um acordo abrangente com o presidente chinês, Xi Jinping. Assessores anônimos de Trump disseram ao The New York Times que Trump gostaria de se reunir "cara a cara" com Xi para definir os termos que regem comércio, investimento e armas nucleares. Ao mesmo tempo, Trump aumentou a pressão econômica sobre os aliados dos EUA na Europa e no Canadá (que ele espera coagir a se tornar o "51º Estado") e ameaçou tomar a Groenlândia e o Canal do Panamá. Quase da noite para o dia, os Estados Unidos deixaram de competir com seus adversários agressivos e passaram a intimidar seus aliados pacatos.
Alguns observadores, tentando entender o comportamento de Trump, tentaram recolocar suas políticas na categoria de competição entre grandes potências. Nessa visão, aproximar-se do presidente russo, Vladimir Putin, é a política de grandes potências em sua melhor forma — até mesmo um "Kissinger às avessas", projetado para romper a parceria sino-russa. Outros sugeriram que Trump está simplesmente adotando um estilo mais nacionalista de competição entre grandes potências, algo que faria sentido para Xi e Putin, bem como para Narendra Modi, da Índia, e Viktor Orban, da Hungria.
Essas interpretações podem ter sido persuasivas em janeiro. Mas agora deve estar claro que a visão de mundo de Trump não é de competição entre grandes potências, mas de conluio entre grandes potências: um sistema de "concerto" semelhante ao que moldou a Europa durante o século XIX. O que Trump deseja é um mundo governado por homens fortes que trabalhem juntos — nem sempre harmoniosamente, mas sempre com propósito — para impor uma visão compartilhada de ordem ao resto do mundo. Isso não significa que os Estados Unidos deixarão de competir com a China e a Rússia por completo: a competição entre grandes potências como característica da política internacional é duradoura e inegável. Mas a competição entre grandes potências como princípio organizador da política externa americana provou ser notavelmente superficial e efêmera. E, no entanto, se a história lança alguma luz sobre a nova abordagem de Trump, é que as coisas podem acabar mal.
QUAL É A SUA HISTÓRIA?
Embora competir com grandes rivais tenha sido central para o primeiro mandato de Trump e o de Biden, é importante notar que "competição entre grandes potências" nunca descreveu uma estratégia coerente. Ter uma estratégia sugere que os líderes definiram objetivos concretos ou métricas de sucesso. Durante a Guerra Fria, por exemplo, Washington buscou aumentar seu poder para conter a expansão e a influência soviética. Na era contemporânea, em contraste, a luta pelo poder frequentemente pareceu um fim em si mesma. Embora Washington identificasse seus rivais, raramente especificava quando, como e por qual motivo a competição estava ocorrendo. Como resultado, o conceito era extremamente elástico. "Competição entre grandes potências" poderia explicar as ameaças de Trump de abandonar a OTAN, a menos que os países europeus aumentassem os gastos com defesa, já que isso poderia proteger os interesses de segurança americanos de oportunismo. Mas o termo também poderia se aplicar ao reinvestimento de Biden na OTAN, que buscava revitalizar uma aliança de democracias contra a influência russa e chinesa.
Em vez de definir uma estratégia específica, a competição entre grandes potências representou uma narrativa potente da política mundial, que fornece insights essenciais sobre como os formuladores de políticas dos EUA viam a si mesmos e ao mundo ao seu redor, e como queriam que os outros os percebessem. Nessa história, o personagem principal eram os Estados Unidos. Às vezes, o país era retratado como um herói forte e imponente, com vitalidade econômica e poderio militar incomparáveis. Mas Washington também podia ser apresentado como vítima, como no documento estratégico de Trump de 2017, que retratava os Estados Unidos operando em um "mundo perigoso" com potências rivais "minando agressivamente os interesses americanos em todo o mundo". Às vezes, havia um elenco de apoio: por exemplo, uma comunidade de democracias que, na visão de Biden, era um parceiro necessário para garantir a prosperidade econômica global e a proteção dos direitos humanos.
China e Rússia, por sua vez, atuavam como os principais antagonistas. Embora houvesse participações especiais de outros adversários — Irã, Coreia do Norte e uma série de atores não estatais — Pequim e Moscou se destacaram como os perpetradores de uma conspiração para enfraquecer os Estados Unidos. Novamente, alguns detalhes variaram dependendo de quem contava a história. Para Trump, a história se baseava em interesses nacionais: essas potências revisionistas buscavam "erodir a segurança e a prosperidade americanas". Sob Biden, o foco mudou de interesses para ideais, da segurança para a ordem. Washington teve que competir com as principais potências autocráticas para garantir a segurança da democracia e a resiliência da ordem internacional baseada em regras.
Mas, por quase uma década, o amplo arco narrativo permaneceu o mesmo: antagonistas agressivos buscavam prejudicar os interesses americanos, e Washington teve que responder. Uma vez estabelecida essa visão de mundo, ela imbuiu os eventos de significados particulares. A invasão russa da Ucrânia foi um ataque não apenas à Ucrânia, mas também à ordem liderada pelos EUA. O aumento da presença militar chinesa no Mar da China Meridional não representou uma defesa dos interesses centrais de Pequim, mas uma tentativa de expandir sua influência no Indo-Pacífico às custas de Washington. A competição entre grandes potências significava que a tecnologia não podia ser neutra e que os Estados Unidos precisavam expulsar a China das redes 5G da Europa e limitar o acesso de Pequim a semicondutores. A ajuda externa e os projetos de infraestrutura em países africanos não eram apenas instrumentos de desenvolvimento, mas armas na batalha pela supremacia. A Organização Mundial da Saúde, a Organização Mundial do Comércio, o Tribunal Penal Internacional e até mesmo a Organização Mundial do Turismo da ONU tornaram-se arenas em uma disputa pela supremacia. Tudo, ao que parecia, agora era uma competição entre grandes potências.
INGRESSOS PARA CONCERTOS
Em seu primeiro mandato, Trump emergiu como um dos bardos mais convincentes da competição entre grandes potências. "Nossos rivais são durões, tenazes e comprometidos com o longo prazo — mas nós também", disse ele em um discurso em 2017. "Para ter sucesso, precisamos integrar todas as dimensões de nossa força nacional e competir com todos os instrumentos de nosso poder nacional." (Ao anunciar sua candidatura à presidência dois anos antes, ele foi mais direto: "Eu derroto a China o tempo todo. O tempo todo.")
Mas, tendo retornado ao cargo para um segundo mandato, Trump mudou de tática. Sua abordagem continua abrasiva e confrontacional. Ele não hesita em ameaçar com punições — muitas vezes econômicas — para forçar os outros a fazerem o que ele quer. Em vez de tentar derrotar a China e a Rússia, no entanto, Trump agora quer persuadi-las a trabalhar com ele para administrar a ordem internacional. O que ele está contando agora é uma narrativa de conluio, não de competição; uma história de atuação em conjunto. Após uma ligação com Xi em meados de janeiro, Trump escreveu no Truth Social: “Resolveremos muitos problemas juntos, começando imediatamente. Discutimos o equilíbrio comercial, o fentanil, o TikTok e muitos outros assuntos. O presidente Xi e eu faremos todo o possível para tornar o mundo mais pacífico e seguro!”. Dirigindo-se a líderes empresariais reunidos em Davos, Suíça, naquele mês, Trump ponderou que “a China pode nos ajudar a interromper a guerra, em particular com a Rússia e a Ucrânia. E eles têm grande poder sobre essa situação, e trabalharemos com eles”.
Escrevendo no Truth Social sobre uma ligação telefônica com Putin em fevereiro, Trump relatou: “Ambos refletimos sobre a Grande História de nossas Nações e o fato de termos lutado juntos com tanto sucesso na Segunda Guerra Mundial... Cada um de nós falou sobre os pontos fortes de nossas respectivas Nações e o grande benefício que um dia teremos trabalhando juntos”. Em março, enquanto membros do governo Trump negociavam com seus homólogos russos sobre o destino da Ucrânia, Moscou deixou clara sua visão de um futuro potencial. “Podemos emergir com um modelo que permitirá que Rússia e Estados Unidos, e Rússia e OTAN, coexistam sem interferir nas esferas de interesse um do outro”, disse Feodor Voitolovsky, acadêmico que atua em conselhos consultivos do Ministério das Relações Exteriores e do Conselho de Segurança da Rússia, ao The New York Times. O lado russo entende que Trump encara essa perspectiva “como um homem de negócios”, acrescentou Voitolovsky. Na mesma época, o enviado especial de Trump, Steve Witkoff, um magnata do mercado imobiliário fortemente envolvido nas negociações com a Rússia, refletiu sobre as possibilidades de colaboração entre EUA e Rússia em uma entrevista com o comentarista Tucker Carlson. “Compartilhar rotas marítimas, talvez enviar gás [natural liquefeito] para a Europa juntos, talvez colaborar em IA juntos”, disse Witkoff. “Quem não quer ver um mundo assim?”
Ao buscar acordos com rivais, Trump pode estar rompendo com convenções recentes, mas está se mobilizando para uma tradição profundamente enraizada. A noção de que grandes potências rivais devem se unir para administrar um sistema internacional caótico é uma ideia que líderes adotaram em muitos momentos da história, frequentemente após guerras catastróficas que os levaram a buscar estabelecer uma ordem mais controlada, confiável e resiliente. Em 1814-15, na esteira da Revolução Francesa e das guerras napoleônicas que assolaram a Europa por quase um quarto de século, as principais potências europeias se reuniram em Viena com o objetivo de forjar uma ordem mais estável e pacífica do que aquela produzida pelo sistema de equilíbrio de poder do século XVIII, em que guerras entre grandes potências ocorriam praticamente a cada década. O resultado foi o "Concerto da Europa", um grupo que inicialmente incluía Áustria, Prússia, Rússia e Reino Unido. Em 1818, a França foi convidada a participar.
Como grandes potências mutuamente reconhecidas, os membros do Concerto foram dotados de direitos e responsabilidades especiais para mitigar conflitos desestabilizadores no sistema europeu. Se surgissem disputas territoriais, em vez de tentar explorá-las para expandir seu próprio poder, os líderes europeus se reuniam para buscar uma solução negociada para o conflito. A Rússia há muito tempo almejava a expansão para o Império Otomano e, em 1821, a revolta grega contra o domínio otomano pareceu proporcionar à Rússia uma oportunidade significativa para fazer exatamente isso. Em resposta, a Áustria e o Reino Unido pediram moderação, argumentando que uma intervenção russa causaria estragos na ordem europeia. A Rússia recuou, com o Czar Alexandre I prometendo: "Cabe a mim mostrar-me convicto dos princípios sobre os quais fundei a aliança". Em outras ocasiões, quando movimentos nacionalistas revolucionários ameaçavam a ordem, as grandes potências se reuniam para garantir um acordo diplomático, mesmo que isso significasse abrir mão de ganhos significativos.
Por cerca de quatro décadas, o Concerto canalizou a competição entre grandes potências para a colaboração. No entanto, no final do século, o sistema entrou em colapso. Mostrou-se incapaz de impedir conflitos entre seus membros e, ao longo de três guerras, a Prússia derrotou sistematicamente a Áustria e a França e consolidou sua posição como líder de uma Alemanha unificada, perturbando o equilíbrio estável de poder. Enquanto isso, a intensificação da competição imperial na África e na Ásia provou ser demais para o Concerto administrar.
Mas a ideia de que as grandes potências poderiam e deveriam assumir a responsabilidade de conduzir coletivamente a política internacional se consolidou e ressurgiu de tempos em tempos. A ideia do Concerto guiou a visão do presidente americano Franklin Roosevelt de que os Estados Unidos, a União Soviética, o Reino Unido e a China seriam os "Quatro Policiais" que protegeriam o mundo após a Segunda Guerra Mundial. O líder soviético Mikhail Gorbachev imaginou um mundo pós-Guerra Fria no qual a União Soviética continuaria a ser reconhecida como uma grande potência, trabalhando com seus antigos inimigos para ajudar a organizar o ambiente de segurança da Europa. E como o poder relativo de Washington parecia diminuir no início deste século, alguns observadores instaram os Estados Unidos a cooperar com o Brasil, a China, a Índia e a Rússia para fornecer um mínimo semelhante de estabilidade em um mundo pós-hegemônico emergente.
DIVIDINDO O MUNDO
O interesse de Trump por um concerto de grandes potências não advém de uma compreensão profunda dessa história. Sua afeição por ele se baseia em impulso. Trump parece ver as relações exteriores da mesma forma que vê o mundo imobiliário e do entretenimento, mas em uma escala maior. Como nesses setores, um grupo seleto de poderosos está em constante competição — não como inimigos mortais, mas como iguais respeitáveis. Cada um é responsável por um império que pode administrar como bem entender. China, Rússia e Estados Unidos podem disputar vantagens de várias maneiras, mas entendem que existem dentro de — e são responsáveis por — um sistema compartilhado. Por essa razão, as grandes potências devem conspirar, mesmo enquanto competem. Trump vê Xi e Putin como líderes "inteligentes e durões" que "amam seu país". Ele enfatizou que se dá bem com eles e os trata como iguais, apesar de os Estados Unidos continuarem mais poderosos que a China e muito mais fortes que a Rússia. Assim como no Concerto da Europa, é a percepção de igualdade que importa: em 1815, a Áustria e a Prússia não eram páreo material para a Rússia e o Reino Unido, mas ainda assim foram acomodadas como iguais.
Na história do concerto de Trump, os Estados Unidos não são heróis nem vítimas do sistema internacional, obrigados a defender seus princípios liberais para o resto do mundo. Em seu segundo discurso de posse, Trump prometeu que os Estados Unidos liderariam o mundo novamente, não por seus ideais, mas por suas ambições. Com um impulso para a grandeza, prometeu ele, viria o poder material e a capacidade de "trazer um novo espírito de unidade a um mundo que tem sido irado, violento e totalmente imprevisível". O que ficou claro nas semanas desde que ele fez este discurso é que a unidade que Trump busca é principalmente com a China e a Rússia.
Na narrativa da competição entre grandes potências, esses países foram posicionados como inimigos implacáveis, ideologicamente opostos à ordem liderada pelos EUA. Na narrativa do concerto, China e Rússia não aparecem mais como meros antagonistas, mas como potenciais parceiros, trabalhando com Washington para preservar seus interesses coletivos. Isso não quer dizer que os parceiros do concerto se tornem amigos íntimos; longe disso. Uma ordem de concerto continuará a ver competição, com cada um desses homens fortes buscando a superioridade. Mas cada um reconhece que os conflitos entre si devem ser silenciados para que possam enfrentar o verdadeiro inimigo: as forças da desordem.
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Os ministros das Relações Exteriores da China e da Rússia, Wang Yi e Sergei Lavrov, em Moscou, abril de 2025. Pavel Bednyakov / Reuters |
Foi precisamente essa história sobre os perigos das forças contrarrevolucionárias que lançou as bases para o Concerto da Europa. As grandes potências deixaram de lado suas diferenças ideológicas, reconhecendo que as forças nacionalistas revolucionárias desencadeadas pela Revolução Francesa representavam uma ameaça maior à Europa do que suas rivalidades mais estreitas jamais poderiam. Na visão de Trump de um novo concerto, Rússia e China devem ser tratadas como almas gêmeas na luta contra a desordem desenfreada e as mudanças sociais preocupantes. Os Estados Unidos continuarão a competir com seus pares, especialmente com a China, em questões comerciais, mas não à custa de ajudar as forças que Trump e seu vice-presidente, J.D. Vance, chamaram de "inimigos internos": imigrantes ilegais, terroristas islâmicos, progressistas "conscientes", socialistas de estilo europeu e minorias sexuais.
Para que um concerto de potências funcione, os membros devem ser capazes de perseguir suas próprias ambições sem atropelar os direitos de seus pares (atropelar os direitos dos outros, em contraste, é aceitável e necessário para manter a ordem). Isso significa organizar o mundo em esferas de influência distintas, fronteiras que demarcam os espaços onde uma grande potência tem o direito de praticar expansão e dominação irrestritas. No Concerto da Europa, as grandes potências permitiram que seus pares interviessem em esferas de influência reconhecidas, como quando a Áustria esmagou uma revolução em Nápoles em 1821, e quando a Rússia reprimiu brutalmente o nacionalismo polonês, como fez repetidamente ao longo do século XIX.
Na lógica de um concerto contemporâneo, seria razoável que os Estados Unidos permitissem que a Rússia tomasse permanentemente o território ucraniano para impedir o que Moscou vê como uma ameaça à segurança regional. Faria sentido que os Estados Unidos removessem "forças militares ou sistemas de armas das Filipinas em troca de a Guarda Costeira Chinesa realizar menos patrulhas", como propôs o acadêmico Andrew Byers em 2024, pouco antes de Trump nomeá-lo subsecretário adjunto de Defesa para o Sul e Sudeste Asiático. Uma mentalidade de concertação deixaria em aberto a ideia de que os Estados Unidos se manteriam à margem caso a China decidisse assumir o controle de Taiwan. Em troca, Trump esperaria que Pequim e Moscou permanecessem à margem enquanto ele ameaçava o Canadá, a Groenlândia e o Panamá.
Assim como uma narrativa de concertação dá às grandes potências o direito de ordenar o sistema como desejarem, ela limita a capacidade de outras potências de se fazerem ouvir. As grandes potências europeias do século XIX pouco se importavam com os interesses das potências menores, mesmo em questões de vital importância. Em 1818, após uma década de revoluções na América do Sul, a Espanha se deparou com o colapso final de seu império no Hemisfério Ocidental. As grandes potências se reuniram em Aix-la-Chapelle para decidir o destino do império e debater se deveriam intervir para restaurar o poder monárquico. A Espanha, notavelmente, não foi convidada para a mesa de negociações. Da mesma forma, Trump parece ter pouco interesse em dar à Ucrânia um papel nas negociações sobre seu destino e ainda menos desejo de envolver aliados europeus no processo: ele, Putin e seus vários representantes resolverão a situação "dividindo certos ativos", disse Trump. Kiev terá que se conformar com os resultados.
A SOMA DE TODAS AS ESFERAS
Em alguns casos, Washington deveria ver Pequim e até Moscou como parceiros. Por exemplo, revitalizar o controle de armas seria um desenvolvimento bem-vindo, que exigiria mais colaboração do que uma narrativa de competição entre grandes potências teria permitido. E, nesse sentido, a narrativa do concerto pode ser atraente. Ao entregar a ordem global a homens fortes que governam países poderosos, talvez o mundo pudesse desfrutar de relativa paz e estabilidade em vez de conflito e desordem. Mas essa narrativa distorce as realidades da política de poder e obscurece os desafios de agir em conjunto.
Por um lado, embora Trump possa pensar que as esferas de influência seriam fáceis de delinear e gerenciar, elas não são. Mesmo no auge do período do Concerto, as potências lutaram para definir os limites de sua influência. Áustria e Prússia entraram em conflito constante pelo controle da Confederação Germânica. França e Grã-Bretanha lutaram pelo domínio nos Países Baixos. Tentativas mais recentes de estabelecer esferas de influência não se mostraram menos problemáticas. Na Conferência de Yalta, em 1945, Roosevelt, o líder soviético Joseph Stalin e o primeiro-ministro britânico Winston Churchill idealizaram uma cogestão pacífica do mundo pós-Segunda Guerra Mundial. Em vez disso, logo se viram lutando nas fronteiras de suas respectivas esferas, primeiro no núcleo da nova ordem, na Alemanha, e depois nas periferias, na Coreia, Vietnã e Afeganistão. Hoje, graças à interdependência econômica provocada pela globalização, seria ainda mais difícil para as potências dividirem o mundo de forma organizada. Cadeias de suprimentos complexas e fluxos de investimento estrangeiro direto desafiariam fronteiras claras. E problemas como pandemias, mudanças climáticas e proliferação nuclear dificilmente existem dentro de uma esfera fechada, onde uma única grande potência pode contê-los.
Trump parece acreditar que uma abordagem mais transacional pode contornar diferenças ideológicas que, de outra forma, poderiam representar obstáculos à cooperação com a China e a Rússia. Mas, apesar da aparente unidade das grandes potências, os concertos muitas vezes mascaram, em vez de mitigar, os atritos ideológicos. Não demorou muito para que tais fissuras surgissem dentro do Concerto da Europa. Durante seus primeiros anos, as potências conservadoras, Áustria, Prússia e Rússia, formaram seu próprio grupo exclusivo, a Santa Aliança, para proteger seus sistemas dinásticos. Eles viam as revoltas contra o domínio espanhol nas Américas como uma ameaça existencial, cujo resultado repercutiria por toda a Europa e, portanto, exigiria uma resposta imediata para restaurar a ordem. Mas os líderes do Reino Unido, mais liberal, viam as rebeliões como fundamentalmente liberais e, embora se preocupassem com o vácuo de poder que poderia surgir em seu rastro, os britânicos não estavam inclinados a intervir. Em última análise, os britânicos trabalharam com um país liberal emergente – os Estados Unidos – para isolar o Hemisfério Ocidental da intervenção europeia, apoiando tacitamente a Doutrina Monroe com o poderio naval britânico.
Não é exagero imaginar batalhas ideológicas semelhantes em um novo concerto. Trump pode se importar pouco com a forma como Xi administrou sua esfera de influência, mas imagens da China usando a força para esmagar a democracia de Taiwan provavelmente galvanizariam a oposição nos Estados Unidos e em outros lugares, assim como a agressão da Rússia contra a Ucrânia irritou o público democrático. Até agora, Trump conseguiu essencialmente reverter a política dos EUA em relação à Ucrânia e à Rússia sem pagar nenhum preço político. Mas uma pesquisa da Economist e da YouGov realizada em meados de março revelou que 47% dos americanos desaprovavam a condução da guerra por Trump e 49% desaprovavam sua política externa em geral.
Quando grandes potências tentam suprimir desafios à ordem vigente, frequentemente provocam uma reação negativa, gerando esforços para romper seu domínio do poder. Movimentos nacionais e transnacionais podem minar um concerto. Na Europa do século XIX, as forças revolucionárias nacionalistas que as grandes potências tentaram conter não apenas se fortaleceram ao longo do século, como também forjaram laços entre si. Em 1848, eles eram fortes o suficiente para organizar revoluções coordenadas por toda a Europa. Embora essas revoltas tenham sido reprimidas, elas desencadearam forças que, em última análise, desfeririam um golpe fatal ao Concerto nas guerras de unificação alemã na década de 1860.
A narrativa do Concerto sugere que as grandes potências podem agir em conjunto para manter as forças da instabilidade sob controle indefinidamente. Tanto o senso comum quanto a história dizem o contrário. Hoje, a Rússia e os Estados Unidos podem impor a ordem na Ucrânia com sucesso, negociando uma nova fronteira territorial e congelando o conflito. Isso poderia produzir uma calmaria temporária, mas provavelmente não geraria uma paz duradoura, já que é improvável que a Ucrânia se esqueça de seu território perdido e Putin provavelmente não ficará satisfeito com sua situação atual por muito tempo. O Oriente Médio se destaca como outra região onde o conluio entre grandes potências dificilmente promoverá estabilidade e paz. Mesmo que estivessem trabalhando em conjunto harmoniosamente, é difícil imaginar como Washington, Pequim e Moscou seriam capazes de intermediar o fim da guerra em Gaza, evitar um confronto nuclear com o Irã e estabilizar a Síria pós-Assad.
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Um telão promovendo as Forças Armadas Russas em Moscou, fevereiro de 2025 Yulia Morozova / Reuters |
Desafios também viriam de outros Estados, especialmente de potências "médias" em ascensão. No século XIX, potências em ascensão como o Japão exigiam entrada no clube das grandes potências e igualdade de condições em questões como comércio. A forma mais repressiva de dominação europeia, a governança colonial, acabou gerando forte resistência em todo o mundo. Hoje, uma hierarquia internacional seria ainda mais difícil de sustentar. Há pouco reconhecimento entre os países menores de que as grandes potências têm direitos especiais para ditar uma ordem mundial. As potências médias já criaram suas próprias instituições — acordos multilaterais de livre comércio, organizações regionais de segurança — que podem facilitar a resistência coletiva. A Europa tem lutado para construir suas próprias defesas independentes, mas provavelmente redobrará seus esforços para garantir sua própria segurança e ajudar a Ucrânia. Nos últimos anos, o Japão construiu suas próprias redes de influência no Indo-Pacífico, posicionando-se como uma potência mais capaz de ação diplomática independente naquela região. É improvável que a Índia aceite qualquer exclusão da ordem das grandes potências, especialmente se isso significar o crescimento do poder da China ao longo de sua fronteira.
Para lidar com todos os problemas que o conluio entre grandes potências representa, é útil ter as habilidades de um Otto von Bismarck, o líder prussiano que encontrou maneiras de manipular o Concerto da Europa em seu benefício. A diplomacia de Bismarck podia até mesmo separar aliados ideologicamente alinhados. Enquanto a Prússia se preparava para entrar em guerra contra a Dinamarca para tomar o controle de Schleswig-Holstein em 1864, os apelos de Bismarck às regras do Concerto e aos tratados existentes marginalizaram o Reino Unido, cujos líderes haviam prometido garantir a integridade do reino dinamarquês. Ele explorou a competição colonial na África, posicionando-se como um "mediador honesto" entre a França e o Reino Unido. Bismarck se opunha às forças liberais e nacionalistas que varriam a Europa em meados do século XIX e, portanto, era um conservador reacionário — mas não reativo. Ele refletia cuidadosamente sobre quando esmagar os movimentos revolucionários e quando controlá-los, como fez em sua busca pela unificação alemã. Era incrivelmente ambicioso, mas não se deixava levar por impulsos expansionistas, e frequentemente optava pela contenção. Não via necessidade de buscar um império no continente africano, por exemplo, já que isso apenas arrastaria a Alemanha para um conflito com a França e o Reino Unido.
Infelizmente, a maioria dos líderes, independentemente de como se veem, não são Bismarcks. Muitos se assemelham mais a Napoleão III. O governante francês chegou ao poder quando as revoluções de 1848 estavam chegando ao fim e acreditava ter uma capacidade excepcional de usar o sistema Concert para seus próprios fins. Tentou criar uma divisão entre a Áustria e a Prússia para expandir sua influência na Confederação Germânica e tentou organizar uma grande conferência para redesenhar as fronteiras europeias de modo a refletir os movimentos nacionais. Mas fracassou completamente. Vaidoso e emotivo, suscetível à bajulação e à vergonha, viu-se abandonado por seus pares de grandes potências ou manipulado para obedecer às ordens de outros. Como resultado, Bismarck encontrou em Napoleão III o cúmplice de que precisava para impulsionar a unificação alemã.
Em um cenário atual, como Trump se sairia como líder? É possível que ele emergisse como uma figura bismarckiana, intimidando e blefando para obter concessões vantajosas de outras grandes potências. Mas ele também poderia ser enganado, acabando como Napoleão III, superado por rivais mais astutos.
COOPERAÇÃO OU CONLUIO?
Após a criação do Concerto, as potências europeias permaneceram em paz por quase 40 anos. Essa foi uma conquista impressionante em um continente devastado por conflitos entre grandes potências durante séculos. Nesse sentido, o Concerto pode oferecer uma estrutura viável para um mundo cada vez mais multipolar. Mas chegar lá exigiria uma narrativa que envolvesse menos conluio e mais colaboração, uma narrativa na qual as grandes potências atuassem em conjunto para promover não apenas seus próprios interesses, mas também interesses mais amplos.
O que tornou o Concerto original possível foi a presença de líderes com ideias semelhantes, que compartilhavam um interesse coletivo na governança continental e o objetivo de evitar outra guerra catastrófica. O Concerto também continha regras para administrar a competição entre grandes potências. Essas não eram as regras da ordem internacional liberal, que buscava suplantar a política de poder por procedimentos legais. Eram, em vez disso, "regras gerais" geradas em conjunto que guiavam as grandes potências na negociação de conflitos. Estabeleceram normas sobre quando interviriam em conflitos, como dividiriam territórios e quem seria responsável pelos bens públicos que manteriam a paz. Por fim, a visão original do Concerto adotou a deliberação formal e a persuasão moral como o mecanismo-chave da política externa colaborativa. O Concerto baseou-se em fóruns que reuniam as grandes potências em discussões sobre seus interesses coletivos.
É difícil imaginar Trump elaborando esse tipo de acordo. Trump parece acreditar que pode construir um Concerto não por meio de colaboração genuína, mas por meio de acordos transacionais, recorrendo a ameaças e subornos para levar seus parceiros à conivência. E, como transgressor habitual de regras e normas, Trump parece improvável de se ater a quaisquer parâmetros que possam mitigar os conflitos entre grandes potências que inevitavelmente surgiriam. Tampouco é fácil imaginar Putin e Xi como parceiros esclarecidos, abraçando a abnegação e resolvendo as diferenças em nome do bem maior.
Vale a pena lembrar como o Concerto da Europa terminou: primeiro com uma série de guerras limitadas no continente, depois com conflitos imperiais eclodindo no exterior e, finalmente, com a eclosão da Primeira Guerra Mundial. O sistema estava mal equipado para evitar o confronto quando a competição se intensificava. E quando a colaboração cuidadosa se transformou em mero conluio, a narrativa do concerto tornou-se um conto de fadas. O sistema desmoronou em um paroxismo de política de poder bruta, e o mundo foi incendiado.
STACIE E. GODDARD é Professora Betty Freyhof Johnson de Ciência Política, formada em 1944, e Reitora Associada do Wellesley College.
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