A social-democracia pode vencer novamente?

O legado emaranhado do experimento sueco.

Simon Torracinta

Boston Review

Vällingby, Estocolmo em 1964. Imagem: Cortesia do Museu Nórdico, Suécia

The Rise and Fall of Swedish Social Democracy
Kjell Östberg
Verso, $34.95 (impresso)

Quando Bernie Sanders foi questionado em um debate presidencial democrata de 2016 sobre o que “socialismo democrático” significava para ele, ele respondeu que deveríamos “olhar para países como a Dinamarca, como a Suécia e a Noruega”. Hillary Clinton foi inequívoca em sua resposta: “Nós não somos a Dinamarca”. No entanto, Sanders manteve a linha, e suas odes ao exemplo brilhante da social-democracia nórdica permaneceram um refrão exaustivo ao longo de suas campanhas de 2016 e 2020. O tema não foi surpreendente: desde 1936, quando Franklin Roosevelt saudou o “caminho do meio” da Suécia entre o capitalismo e o comunismo, a Escandinávia tem sido uma referência no imaginário liberal de esquerda americano.

O que há para não gostar na Suécia? Seus pais se beneficiam de um total de 16 meses de licença para um recém-nascido, que eles podem dividir entre si, 13 meses dos quais são pagos a 80% da renda. A desigualdade de renda, embora crescente, é moderada pelos padrões internacionais, e as desigualdades de gênero mensuráveis ​​são notavelmente pequenas. O país pontua consistentemente perto do topo dos índices globais de "felicidade" e "qualidade de vida". A densidade sindical é de 69%, aproximadamente sete vezes a dos Estados Unidos e a segunda maior taxa em qualquer lugar do mundo. Em um continente no qual os partidos de centro-esquerda foram fustigados por levantes populistas e de extrema direita e os partidos outrora emblemáticos da esquerda, como os socialistas franceses, são cascas vazias de si mesmos, o Partido Social-Democrata dos Trabalhadores Sueco (SAP) parece comparativamente resiliente. Ele continuou a comandar cerca de 30% dos votos nas eleições na última década e liderou o governo nacional por metade dos últimos vinte anos.

Visto de outro ângulo, no entanto, o país parece muito diferente. Em parte devido à eliminação dos impostos sobre riqueza e herança e um imposto corporativo menor do que as médias dos EUA e da Europa, a Suécia tem uma das distribuições de riqueza mais desiguais do mundo hoje: no mesmo nível do Bahrein e Omã, e pior do que os Estados Unidos. Talvez o mais desanimador para Sanders seja que a Suécia agora também abriga a maior proporção de bilionários per capita do mundo. Muitos dos serviços sociais de marca registrada do país agora são fornecidos por empresas privadas. Suas escolas privadas até se beneficiam do mesmo nível de subsídio estatal que as escolas públicas — um sistema de vouchers muito mais radical do que qualquer coisa nos Estados Unidos e que os políticos democratas seriam crucificados por defender. Tanto aqui quanto ali, comentaristas de direita em 2020 condenaram o retrato de Sanders como pouco mais do que o que Johan Norberg, autor sueco de The Capitalist Manifesto, chamou de "sonho irrealizável" dos anos 1970. Sobre isso, os observadores suecos da esquerda concordam sombriamente: apesar da retórica oficial, o “modelo de bem-estar social nórdico” é agora mais um mito nostálgico do que uma realidade.

Como chegamos aqui? O distinto historiador sueco Kjell Östberg oferece uma visão de todo o arco em seu abrangente, porém sucinto, volume recente, The Rise and Fall of Swedish Social Democracy. Um especialista em história sueca do século XX e biógrafo em vários volumes do social-democrata Olof Palme, que serviu como primeiro-ministro durante as décadas de 1970 e 1980, Östberg é um crítico abertamente de esquerda do SAP, mas sua história é justa e seu relato do modelo sueco amplamente convincente.

“Por cem anos”, ele escreve, “a social-democracia sueca vinculou seu destino ao desenvolvimento do capitalismo — não como resultado de qualquer degeneração ideológica ou traição de classe, mas como uma escolha estratégica.” Quando o capitalismo sueco entrou em uma crise profunda a partir da década de 1980, as fundações do movimento ruíram sob seus pés. Para o leitor, uma questão sombria permanece sobre sua história. Se o movimento mais significativo pela social-democracia que o mundo já conheceu fosse derrotado, onde ele poderia vencer?

Em sua busca pela chave para o modelo nórdico, muitas comparações internacionais celebraram acima de tudo o pragmatismo ideológico dos líderes suecos. À medida que as nuvens de tempestade do fascismo se acumulavam sobre a Europa entre guerras, foi “somente na Suécia que os socialistas conseguiram manobrar a direita radical e consolidar uma coalizão majoritária estável”, escreveu a cientista política Sheri Berman, “escapando do colapso da esquerda e da democracia que ocorreu em outros lugares da Europa”. A “chave” para o “sucesso notável do SAP”, argumentou Berman, estava na ruptura da liderança do partido com o “marxismo ortodoxo exausto” e sua adoção generalizada do “revisionismo democrático”.

Refrescantemente, Östberg começa com um contexto mais fundamental: o lugar da Suécia como uma economia de exportação rica em recursos nas bordas do capitalismo europeu, e os movimentos sociais e de trabalhadores excepcionalmente poderosos que germinaram em seu solo fértil. Ao longo do século XIX, a riqueza da Suécia estava concentrada nas vastas florestas e depósitos de minério de Norrland — uma região do tamanho do Reino Unido, cujas indústrias de madeira, celulose, papel, mineração e metal eram alimentadas pela demanda do crescente apetite da Europa por matérias-primas. Essas indústrias extrativas deram origem a um rápido e "tardio" boom industrial na própria Suécia no final do século XIX, dando origem a uma série de cidades de moinhos, minas e siderúrgicas em seu interior — como a indústria florestal no vale de Ådalen — bem como uma grande migração interna para as cidades industriais. O ritmo dessa mudança e a distância relativa desses enclaves da classe trabalhadora dos centros burgueses de poder promoveram uma cultura política distinta e altamente organizada entre os trabalhadores suecos, especialmente dada sua total exclusão da política formal no que na época era um dos países menos democráticos da Europa.

Esses desenvolvimentos deixaram uma marca permanente na social-democracia sueca. O ritmo e a escala da industrialização do país — somente entre 1890 e 1910, observa Östberg, o número de trabalhadores industriais e artesãos triplicou — e o deslocamento social que ela produziu foram o cadinho que forjou a coragem e a militância de seu movimento trabalhista. Em 1880, havia apenas um punhado de sindicatos em todo o país; em 1885, havia mais de cem, e em 1907 o crescimento da filiação sindical havia estabelecido um recorde europeu. Os sindicatos mais radicais do país surgiram de trabalhadores no centro das indústrias de exportação — mineiros, trabalhadores de serrarias e fábricas de celulose, estivadores — que passaram a ocupar posições estratégicas importantes nas artérias do capitalismo sueco.

Em sua história inicial, o SAP seguiu o caminho clássico dos partidos socialistas europeus, mesmo que se destacasse por sua força organizacional. Fundado em 1889, o partido era, como Östberg enfatiza, o resultado de uma malha muito mais ampla de vida associativa popular, que incluía os dois maiores movimentos sociais do período: a temperança e a revivalista Igreja Livre. No início do século XX, a social-democracia sueca estava totalmente entrelaçada com uma "esfera pública proletária" densamente unida: Casas do Povo financiadas pelos trabalhadores (para assembleias políticas e reuniões públicas), Parques do Povo (para lazer e festividades), círculos de estudo dos trabalhadores e bibliotecas dos trabalhadores administradas pela Associação Educacional dos Trabalhadores, clubes de mulheres, cooperativas de consumo e nada menos que dezesseis jornais do partido em 1914. Os sindicatos, jornais e partido geraram centenas de cargos para funcionários socialistas pagos, quase todos preenchidos por membros da classe trabalhadora.

As duas primeiras décadas do século XX marcaram a fase heroica da história da classe trabalhadora sueca, com duas greves gerais eclodindo em 1902 e 1909 — a última mobilizando quase dois terços da força de trabalho industrial — e manifestações de fome em larga escala lideradas por mulheres contra o racionamento estatal em 1917. No final da Primeira Guerra Mundial, na qual o país era formalmente neutro, argumenta Östberg, os lineamentos institucionais e ideológicos do que se tornaria a social-democracia sueca já estavam se tornando visíveis.

Por um lado, o SAP havia arrancado o prêmio crucial do sufrágio universal — para homens e mulheres — dos partidos burgueses, e seus funcionários começaram a entrar no Riksdag nacional e nos conselhos municipais em números significativos. No entanto, esse mesmo desenvolvimento afastou o partido das formas "extralegais" de ação política e em direção às manobras estratégicas do jogo parlamentar. E como o cientista político Adam Przeworski observou, apelar para uma base de votação expandida na qual os trabalhadores industriais nunca constituíram uma maioria absoluta exigia compromissos políticos. Para o SAP, isso significava se afastar da retórica da revolução e da socialização completa e endurecer o policiamento de seu flanco esquerdo.

Apesar de sua parcela de votos em constante aumento, o SAP teria que esperar até 1932 para formar um governo próprio, quando foi catapultado para o poder depois que o desemprego crescente e a volatilidade política causada pela depressão global desacreditaram a coalizão burguesa. Pouco depois de assumir o poder, o partido permitiu que seu ministro radical das finanças, Ernst Wigforss, colocasse em prática uma filosofia fiscal pouco ortodoxa que ele havia desenvolvido a partir de ideias germinadas entre macroeconomistas britânicos e suecos: aprovar deliberadamente um orçamento desequilibrado para financiar programas de obras de emergência e seguro-desemprego.

Três anos antes da publicação da Teoria Geral de Keynes, portanto, o programa keynesiano expansionista já era uma realidade na Suécia. Quando a economia rugiu de volta à vida em 1934 — em parte graças ao abandono do padrão-ouro pelo governo anterior — o SAP declarou vitória. Sob o slogan “Nós Vençemos a Crise” em 1936, ele obteve impressionantes 46% dos votos. Primeiros-ministros social-democratas presidiriam a Suécia sem interrupção pelos próximos quarenta anos consecutivos.

O momento foi fortuito. A neutralidade da Suécia durante a Segunda Guerra Mundial — embora tenha dado passagem livre para movimentos massivos de tropas alemãs em suas ferrovias — permitiu que ela se beneficiasse da crescente demanda sem sofrer a destruição massiva de capital de seus vizinhos. Ao mesmo tempo, o sucesso relativo do programa keynesiano do SAP e sua capacidade de forjar alianças entre classes — encapsuladas em sua filosofia reformista do folkhemmet (“Casa do Povo”) — permitiram que o país se afastasse das correntes fascistas que varriam grande parte do continente.

Mas os principais sucessos da social-democracia não foram produzidos apenas pela visão da liderança do SAP; eles dependiam da pressão vinda de baixo, enfatiza Östberg. Na Suécia, as energias sociais da década de 1930 foram canalizadas não para batalhas de rua, mas para uma intensificação da mobilização social-democrata por meio de sindicatos de inquilinos, organizações de educação sexual, comunas de trabalhadores, Casas do Povo, grupos de teatro popular, clubes de mulheres e a organização nacional de aposentados — tudo culminando em crescentes listas de filiados ao partido. A filiação sindical também explodiu, com sucessos notáveis ​​entre as mulheres e as novas fileiras de trabalhadores de colarinho branco. E, crucialmente, milhares de quadros do SAP ideologicamente comprometidos entraram nas crescentes burocracias estaduais e locais, levando a social-democracia profundamente para dentro do funcionamento do próprio governo.

Apesar de toda a força da mobilização popular, a orientação pragmática da social-democracia sueca também se estendeu ao seu movimento trabalhista. Em 1938, a federação sindical (chamada LO) e a associação patronal firmaram o famoso Acordo de Saltsjöbaden, que se comprometia a evitar conflitos por meio de um sistema de negociação altamente centralizado. A estrutura que ele pôs em movimento seria altamente eficaz na era de ouro do pós-guerra, produzindo alguns dos menores níveis de greve em qualquer lugar do mundo, ao mesmo tempo em que pagava à classe trabalhadora um belo dividendo da economia sueca em expansão.

Em meados do século, os resultados foram dramáticos o suficiente para que especialistas estrangeiros em gestão que buscavam desenterrar os segredos do "modelo sueco" começassem a fazer peregrinações regulares ao país. No entanto, Östberg sugere que esse nível de corporativismo coeso só foi possível devido à natureza exclusivamente organizada dos negócios e do trabalho suecos. De um lado da mesa de negociação, os confrontos heróicos das décadas anteriores haviam empurrado os empregadores suecos para uma forte coesão de classe, facilitada por uma espessa rede de laços com as finanças suecas. Por outro lado, a LO exerceu controle sem precedentes sobre seus sindicatos constituintes e quaisquer negociações contratuais, expulsando ativamente sindicalistas comunistas durante a Guerra Fria e exercendo aprovação sobre quaisquer greves importantes.

Este "modelo sueco" provaria ser uma espada de dois gumes. Certamente, o sucesso das exportações suecas foram as pré-condições para todas as principais reformas da social-democracia, e o poder centralizado da LO permitiu que ela seguisse sua famosa "política salarial solidária" desenvolvida pelos economistas internos Rudolf Meidner e Gösta Rehn. Em troca de se abster de exigir aumentos salariais máximos na indústria de exportação bem-sucedida, a LO, em vez disso, negociou aumentos em indústrias de menor remuneração além do que as empresas podiam suportar, o que sistematicamente empurrou indústrias não competitivas para fora do mercado. Por meio dessa estratégia industrial indireta, a LO poderia buscar uma racionalização completa da economia sueca. Ao mesmo tempo, isso significava que sempre haveria restrições sobre o quão forte ela poderia pressionar.

Além disso, até a década de 1940, a Suécia na verdade permaneceu relativamente atrasada em comparação aos estados de bem-estar social pioneiros em outros lugares. Foi somente na década de 1950, com a introdução do seguro saúde universal e de um sistema de pensão complementar, que os contornos do bem-estar social universalista sueco começaram a tomar forma. Mas, no geral, em meados do século, a social-democracia sueca não diferia muito de outros países da Europa Ocidental.

O verdadeiro ponto de virada ocorreu na década de 1970 com a crise internacional do capitalismo democrático. Lucros em queda e inflação crescente puxaram o tapete do compromisso de classe da era de ouro do pós-guerra, mergulhando trabalhadores e capitalistas em todo o Norte Global em uma série de confrontos intensos. Como na França e na Itália, uma onda de greves selvagens irrompeu entre os trabalhadores suecos em 1969-70, iniciada por mineiros no extremo norte, que acabaram com décadas de relativa paz trabalhista. Como em outros lugares, também, novos movimentos sociais — entre eles a libertação das mulheres e o ambientalismo — desafiaram os fundamentos básicos do pacto social do pós-guerra. De repente, a colaboração de classe fundamental do modo sueco estava em sério perigo.

Como na década de 1930, no entanto, Östberg enfatiza que a densidade institucional da social-democracia sueca — então em seu pico organizacional — deu a ela uma capacidade única de absorver essas energias radicais e canalizá-las para sua agenda de governo. No vale de Ådalen na época, Östberg documenta, havia "dezessete comunas de trabalhadores social-democratas no município, doze clubes de mulheres, seis associações SSU [liga da juventude], a organização infantil Young Eagles, associações de inquilinos, a PRO [associação de aposentados] e uma dúzia de sindicatos", além de sete Casas do Povo, um Parque do Povo, uma animada Associação Educacional dos Trabalhadores e uma grande loja de departamentos construída e administrada pela cooperativa de consumidores. Ao contrário de grande parte do mundo ocidental, as energias radicais liberadas pela estufa dos anos 1960 não se dissiparam, mas alimentaram as válvulas da maquinaria social-democrata pré-existente. Sentindo o calor de baixo, até mesmo os escalões superiores do SAP não puderam deixar de responder.

Palme, o primeiro-ministro social-democrata da Suécia de 1969 a 1976, estava atento ao que ele chamava de problemas de uma "sociedade de privilégios" já na década de 1950, e seu governo desencadeou uma onda de reformas que Östberg estima serem "as mais abrangentes já realizadas na Suécia — ou, talvez, em qualquer lugar".

A escala de mudança no início e meados da década de 1970 continua impressionante: ao longo da década, a participação do setor público no PIB aumentou em 50%. No final da década de 1970, quase todas as escolas, universidades, hospitais, clínicas de saúde, casas de repouso e creches do país eram financiadas, de propriedade e operadas publicamente. Grandes infraestruturas como a rede de telecomunicações, rede elétrica e ferrovias também eram de propriedade e operadas pelo estado. Todos os cuidados hospitalares eram gratuitos, assim como o aborto; as visitas a uma clínica local custavam uma ninharia, e as farmácias foram nacionalizadas.

No local de trabalho, uma série de leis em meados da década de 1970 revogou a autoridade exclusiva dos empregadores para controlar a contratação, demissão e trabalho de gestão, concedendo aos trabalhadores uma medida de poder de decisão. Além da semana de quarenta horas e aposentadoria aos sessenta e cinco anos, os funcionários tinham garantia de cinco semanas de férias remuneradas e uma licença parental de seis meses para dividir entre a mãe e o pai (estendida para doze meses em 1980). O seguro saúde universal garantiu 90% do salário de um indivíduo em auxílio-doença a partir do primeiro dia de doença, e o seguro-desemprego ficou em níveis semelhantes. As crianças recebiam um subsídio educacional durante todos os anos de escolaridade, e o ensino, os materiais de aprendizagem e os almoços escolares eram gratuitos. O mesmo aconteceu com a educação de adultos, que floresceu neste período, com os empregadores obrigados a dar aos trabalhadores tempo livre para estudar.

Östberg observa corretamente que grande parte da administração e do planejamento diários do estado de bem-estar social realmente ocorriam no nível dos municípios, muitos dos quais também eram governados pelo SAP. Esses municípios eram obrigados a planejar cuidados em tempo integral para todas as crianças, com taxas indexadas à renda e amplamente simbólicas na extremidade inferior da escala. Na frente da habitação, os municípios também eram os maiores construtores de casas e proprietários do país, e mesmo em grande parte do mercado imobiliário privado, o aluguel era definido por negociações entre associações de proprietários e inquilinos para se alinhar às taxas de habitação pública. O nível de liberdade para cidadãos comuns da dependência do mercado era profundo.

No cenário internacional, também, a Suécia se destacou. Palme foi um aliado ferrenho dos movimentos descolonizadores no exterior — especialmente os movimentos rebeldes contra o império português na África e a luta contra o apartheid na África do Sul — e recebeu calorosamente a estrutura da Nova Ordem Econômica Mundial proposta pelo Sul Global, para grande desgosto dos Estados Unidos. Depois que Palme comparou o bombardeio de Hanói pelos EUA em 1972 às atrocidades nazistas em Guernica, Nixon teria se referido a ele como "aquele babaca sueco".

Durante seu mandato no Conselho de Segurança da ONU em meados da década de 1970, a Suécia votou repetidamente com o Terceiro Mundo não alinhado em questões controversas, incluindo o reconhecimento do direito da Organização para a Libertação da Palestina de participar dos debates do Conselho. Visitando o quartel militar de Moncada em Cuba em 1975, Palme declarou enfaticamente que "as demandas do povo não podem ser suprimidas... Esse foi o caso em Cuba ontem. Assim é no Vietnã e em Portugal hoje. Será o mesmo no Chile amanhã." (Nada dessa retórica, no entanto, impediu que a indústria de armas — caças Saab, mísseis e obuses Bofors, munições Nobel — fosse uma das principais exportadoras da Suécia, naquela época e agora.)

No final da década de 1970, havia muito o que comemorar no experimento sueco. Embora a sociedade de classes permanecesse intacta, as desigualdades sociais e econômicas foram radicalmente reduzidas. O país tinha menor desigualdade de renda do que qualquer outro país do mundo, naquela época ou agora. Cerca de 85% dos trabalhadores suecos — tanto operários quanto trabalhadores de colarinho branco — eram sindicalizados. As reformas foram tão transformadoras para as perspectivas das mulheres que, no final da década, homens e mulheres estavam trabalhando praticamente na mesma proporção (em contraste, a participação das mulheres na força de trabalho nos Estados Unidos em 1980 era 26% menor do que a dos homens). Tão forte era o apoio público ao estado de bem-estar social radical que, mesmo quando uma coalizão de partidos burgueses assumiu o poder em 1976, depois que o SAP perdeu uma eleição apertada sobre a questão controversa da energia nuclear, o novo governo não prometeu mudanças significativas nas políticas de bem-estar social.

Como os gastos públicos atingiram 70% do PIB, era uma questão em aberto até onde o experimento iria. A questão-chave, argumenta Östberg, era "se um setor público fora do controle direto do mercado poderia ser usado como uma alavanca para ataques mais amplos às estruturas capitalistas — se uma social-democracia reformista tinha o potencial de transcender os limites do capitalismo". Palme, por sua vez, foi enfático que poderia. Como ele escreveu para seus amigos, os líderes social-democratas alemães e austríacos Willy Brandt e Bruno Kreisky no início dos anos 1970, "chegamos mais longe na realização do socialismo do que os países que geralmente se autodenominam socialistas". O que estava em jogo agora era "não se deveríamos ter uma gestão mais planejada e se deveríamos ter mais democracia na vida econômica", mas sim como tudo deveria ser organizado.

Foi nesse pico radical que o movimento trabalhista sueco apresentou talvez a proposta mais séria para uma transição completa para o socialismo. Desenvolvido pelo economista da LO Rudolf Meidner em 1975, os "fundos assalariados", ou "plano Meidner", propunham que os funcionários de empresas de médio a grande porte recebessem uma parte dos lucros de sua corporação, na forma de ações, a cada ano. À medida que esses lucros eram transferidos para fundos controlados por sindicatos, uma participação majoritária na maioria das empresas passaria para a propriedade coletiva em questão de décadas. A socialização da economia cresceria suavemente por meio do próprio ciclo capitalista de acumulação.

No entanto, neste exato momento, a social-democracia sueca começou a enfrentar ventos contrários severos. A crise capitalista, há muito considerada abolida pelo corporativismo judicioso e coordenação do modo sueco, de repente levantou a cabeça mais uma vez. A balança de pagamentos da Suécia caiu no vermelho, pois suas principais indústrias em estaleiros, aço, mineração e têxteis foram atingidas pela crise de reestruturação global e continuaram a vacilar, apesar do amplo apoio público. À medida que os lucros, investimentos e crescimento da produtividade caíram, os ganhos salariais de meados da década de 1970 deram à indústria pouco espaço de manobra. Após a segunda crise do petróleo em 1979, o crescimento praticamente parou e a inflação disparou.

Enquanto isso, assustados com o plano Meidner, grupos empresariais suecos despejaram somas sem precedentes em uma contraofensiva ideológica de think tanks, jornais, grupos de pressão e campanhas de relações públicas com o objetivo de afastar a ameaça socialista. Até o ABBA se juntou ao coro de oposição antes das eleições de 1982. O SAP venceu decisivamente, mas as correntes mais amplas ao redor deles mudaram — um ponto martelado em outubro de 1983, quando líderes empresariais contrataram cerca de sessenta vagões ferroviários, duzentos ônibus e aviões fretados para levar manifestantes a Estocolmo para protestar contra a proposta de Meidner.

Em resposta, a liderança do SAP rapidamente recuou da ameaça de socialização, diluindo o plano de Meidner em uma proposta totalmente trivial. Palme e seu novo ministro das finanças também deram a um "Grupo de Crise" de jovens economistas influenciados por críticas neoliberais ao keynesianismo uma missão sem precedentes para combater a inflação. A solução deles era dupla. A primeira foi mirar agressivamente no setor público, mesmo ao custo de maior desemprego, com cortes generalizados em benefícios de desemprego, pensões, assistência médica, bolsas estudantis, subsídios de moradia, bolsas para municípios e muito mais. A segunda foi uma liberalização sistemática do setor financeiro. Quando ouviu as propostas, Palme respondeu: "Faça o que quiser, eu não entendo nada de qualquer maneira."

Apesar dos protestos da LO e de outros lugares, Palme permaneceu firme em apoiar as medidas, desesperado para "rastejar por um túnel" onde talvez "do outro lado, a luz estivesse esperando". Paralelamente à reviravolta precipitada de François Mitterrand na França em 1983, o próprio tournant de la rigueur da Suécia já estava em movimento anos antes do chocante (e ainda não resolvido) assassinato de Palme em 1986.

As principais características da social-democracia sueca, argumenta Östberg, provaram ser sua ruína. O colapso do compromisso de classe do pós-guerra produziu uma radicalização profunda, que, no entanto, não chegou a interferir nas estruturas de propriedade e investimento capitalistas. Mas quando a dependência da indústria de exportação deixou de ser um ativo para se tornar um passivo, o governo tinha poucas cartas para jogar. Como Östberg insiste, além disso, a reviravolta dramática da década de 1980 foi inteiramente "orquestrada de cima". A própria centralização das estruturas organizacionais e as alavancas da gestão econômica que deram à social-democracia sueca sua força política deram à liderança do partido o poder e a autonomia para executar uma reviravolta dramática com poucas restrições.

O declínio que se seguiu é tristemente familiar nas social-democracias de toda a Europa. Cortes severos no setor público não conseguiram devolver a Suécia às taxas de crescimento da era de ouro do pós-guerra, e a desregulamentação financeira produziu uma bolha de crédito que criou mais crises — e mais austeridade. Durante a década de 1990, enquanto a Suécia enfrentava uma das mais profundas crises de sua história, governos sociais-democratas e burgueses alternados buscaram ondas de novos cortes no bem-estar social, privatização e liberalização, mesmo com o desemprego — que raramente ultrapassava 2% antes de 1990 — disparando para os dois dígitos. A entrada da Suécia na UE em 1995, onde os parâmetros neoliberais foram incorporados à arquitetura do mercado comum, impôs mais restrições à política interna.

Essas crises sobrepostas tiveram um efeito previsivelmente desmoralizante nas bases sociais-democratas. A mobilização diminuiu e a filiação partidária desmoronou. Quando a filiação coletiva ao partido por meio da LO foi abolida apenas no início da década de 1990, o número de filiados caiu de 1,2 milhão para 250.000 da noite para o dia. À medida que suas raízes profundas na sociedade sueca murchavam, o próprio partido foi transformado — suas fileiras preenchidas, na narrativa de Östberg, por um grupo de operadores políticos, consultores de RP, think tankers e pesquisadores de Estocolmo. Apenas um punhado de ministros do SAP nos últimos anos veio de origens da classe trabalhadora, em comparação com metade do gabinete de Palme na década de 1970.

Não é de surpreender que a parcela de votos do SAP também tenha entrado em um declínio gradual, embora desigual, a partir da década de 1990 — os resultados consistentes de 45-50 por cento de meados do século agora são uma memória distante. Hoje, o mesmo número de eleitores da classe trabalhadora apoia os Democratas Suecos de direita populistas e linha dura anti-imigração que o SAP. Os resultados deste último em 2022 (30,3 por cento) foram os segundos piores em 110 anos. E o sangramento continua: a densidade sindical agora é consideravelmente menor entre os funcionários mais jovens (especialmente os trabalhadores de colarinho azul), e a filiação à SAP está em anêmicos 75.000, com a maioria dos membros acima de sessenta.

Enquanto isso, o capitalismo sueco foi completamente remodelado na esteira da desindustrialização parcial. As grandes empresas de renome — IKEA, Volvo, o Grupo H&M — são agora menos modelos da indústria de exportação sueca local do que do capitalismo moderno da cadeia de suprimentos, construído em vendas de alto volume e baixa margem de bens garantidos por meio da gestão implacável de insumos de commodities e mão de obra de todo o mundo.

O que devemos fazer com essa ascensão e queda? Certamente, como o sociólogo sueco Göran Therborn observou, “o capitalismo pós-industrial, globalizado e financeirizado tem uma tendência intrínseca de aumentar a desigualdade econômica” por meio da fragmentação de classe, enfraquecimento e desqualificação do trabalho organizado, arbitragem salarial internacional, mobilidade de capital e lucros rentistas. Mas “poderia se esperar que a Suécia social-democrata estivesse entre os países mais bem posicionados para resistir e conter tais tendências”.

Therborn aponta para mudanças ideológicas na liderança do SAP, a ofensiva empresarial bem financiada e a ascensão da tecnologia e das finanças suecas para explicar por que isso não aconteceu. Mas Östberg faz um argumento enraizado em uma história muito mais longa. O compromisso fundamental da social-democracia desde quase o início, ele afirma, foi sua rejeição de questões de propriedade e sua recusa em desafiar as estruturas básicas das relações capitalistas em favor do horizonte infinito de reforma. Diante da ameaça existencial da queda da lucratividade da década de 1970, os capitalistas suecos mantiveram o poder de tomar a iniciativa, de montar uma contrarrevolução contra os pilares da social-democracia em um momento de profunda crise. Apesar de toda a retórica contínua do "modelo nórdico", eles foram amplamente bem-sucedidos. O celebrado compromisso de classe da social-democracia acabou não sendo uma vitória permanente, mas um impasse fatalmente instável. Quando o equilíbrio de forças saiu do equilíbrio, o ABBA disse melhor: o vencedor leva tudo.

"Parar no meio do caminho, sem atacar essas relações básicas de poder", conclui Östberg, "é a fraqueza definidora do reformismo". Essa tese é narrativamente convincente e encontrou favor entre os teóricos de esquerda fora da Suécia também. Mas ela evita a questão muito mais difícil de saber se uma economia genuinamente socializada teria navegado melhor pelos redemoinhos de uma crise de reestruturação global. Não está claro se os líderes do SAP — cuja aclimatação ao longo boom os tornou chocantemente despreparados para a crise — tinham os recursos ideológicos para reimaginar, muito menos refazer, a economia sueca. Mas ainda mais fundamentalmente, dada a dependência estrutural do país em exportações, é uma questão em aberto se o controle de suas alturas de comando teria oferecido algo mais do que a desindustrialização com um rosto humano.

É certamente uma lição vital da experiência sueca que, quando o compromisso do pós-guerra fracassou na década de 1970, a ordem neoliberal que triunfou em grande parte do mundo ocidental não era uma conclusão precipitada. Por um momento, as energias radicais do período realmente levaram a uma intensificação da social-democracia, produzindo brevemente uma das sociedades mais igualitárias que o mundo já conheceu. Desorientado e desorganizado pela crise no final da década, o ímpeto do movimento social-democrata foi finalmente revertido, mas foi algo muito próximo. Uma alternativa genuína não era apenas concebível, mas havia sido ativamente discutida dentro de suas fileiras. Crucialmente, no entanto, mesmo nos flancos radicais da social-democracia, essa alternativa sempre foi mais uma aspiração nebulosa do que um programa concreto — e continua assim quase meio século depois. Na ausência de tal programa hoje, não é surpreendente que os arquitetos mais proeminentes do "pós-neoliberalismo" tenham olhado para formas clássicas de nacionalismo econômico e desenvolvimentismo liderado pelo Estado para seus projetos do futuro.

A trágica história da social-democracia apresenta um emaranhado de lições não redutíveis à fórmula calcificada que coloca a reforma contra a revolução. Por um lado, o igualitarismo de pão com manteiga de meados do século tornou-se uma demanda profundamente radical em nossa era de hiperdesigualdade — uma demanda que o sistema parece totalmente incapaz de atender. Por outro lado, o fracasso do experimento mais bem-sucedido desse modelo é um presságio sinistro. Pior ainda, as condições históricas nas quais a social-democracia sueca floresceu pela primeira vez — a política de massa forjada pela rápida industrialização — provavelmente não retornarão.

Mas isso não quer dizer que elas não serão substituídas por outro tipo que agora podemos apenas começar a vislumbrar. Em meio ao desastre climático, à interrupção do crescimento, aos fluxos migratórios globais e ao colapso geopolítico, é tentador encontrar refúgio nas sombras do milenarismo que os pragmáticos suecos acreditavam ter enterrado cem anos atrás. Talvez esta seja a posição mais pragmática hoje: qualquer avanço para um futuro mais humano chegará de uma forma muito mais desorganizada, imprevisível e descoordenada do que o experimento sueco pode nos levar a esperar.

Simon Torracinta é professor de História da Ciência em Harvard e editor colaborador da Boston Review. Seus escritos também apareceram em n+1 e The New Inquiry.

Má economia

Como o raciocínio microeconômico assumiu as próprias instituições da governança americana.

Simon Torracinta

Boston Review

Ilustração de um livro de economia de 1934. Imagem: Ross Griff

Thinking Like an Economist: How Efficiency Replaced Equality in U.S. Public Policy

Elizabeth Popp Berman
Princeton University Press, $35 (cloth)

Cogs and Monsters: What Economics Is, and What It Should Be

Diane Coyle
Princeton University Press, $24.95 (cloth)

What’s Wrong with Economics? A Primer for the Perplexed

Robert Skidelsky
Yale University Press, $25 (cloth)

"Aqueles que podem, fazem ciência", observou certa vez o economista Paul Samuelson. "Quem não pode, tagarela sobre metodologia." Até bem recentemente, essa parecia ser a atitude dominante entre os principais economistas, mas uma mudança radical ocorreu quando o sistema financeiro global começou a desmoronar em 2007. Na década e meia desde então — anos dolorosos de recuperação lenta, salários reais estagnados, desigualdade crescente, e revolta populista — a conversa reflexiva explodiu. Por que o crash não foi amplamente previsto? A culpa seria da "hipótese do mercado eficiente"? As lições da Grande Depressão foram esquecidas? E por que questões centrais sobre finanças, poder, desigualdade e capitalismo ainda estão ausentes do Economics 101?

Os debates mais visíveis centraram-se na macroeconomia — o estudo das características brutas da economia como um todo. Em jogo estão algumas das preocupações fundamentais do campo: o poder do gasto público e da criação de dinheiro, o papel dos bancos e os riscos de instrumentos financeiros complexos, a relação entre emprego, salários, inflação e taxas de juros, e a natureza e necessidade de crescimento. Dado o papel que os macromodelos desempenham no banco central e nos gastos públicos, essas não são questões meramente acadêmicas, mas questões urgentes de política pública — desde a resposta à pandemia até o Build Back Better e as novas guerras inflacionárias.

No entanto, todo esse Sturm und Drang macroeconômico obscureceu a unidade básica dos métodos microeconômicos empregados pela grande maioria dos economistas atuantes hoje, seja na academia, no governo ou na indústria. Abra um livro introdutório best-seller como Principles of Economics do professor de Harvard N. Gregory Mankiw (agora em sua nona edição), e os primeiros “princípios” que encontramos não são os fundamentos do crescimento ou do emprego, mas sim “custo de oportunidade, tomada de decisão marginal, o papel dos incentivos, os ganhos do comércio e a eficiência das alocações de mercado” — todas ideias microeconômicas. Muito mais do que quaisquer princípios centrais da teoria macroeconômica, é esse conjunto central de princípios microeconômicos que define e une a profissão econômica moderna. É também o que distingue os métodos convencionais, às vezes chamados de “neoclássicos”, das várias heterodoxias — marxista, austríaca, pós-keynesiana, ecológica — que a maioria dos economistas acadêmicos ignora cuidadosamente.

Embora algumas de suas raízes remontem a séculos, a microeconomia como a conhecemos nasceu nas décadas de 1930 e 1940, quando uma abordagem totalmente formalista e dedutiva para modelar o comportamento do mercado gradualmente, mas com firmeza, deslocou seus rivais historicistas e institucionalistas na profissão anglo-americana. Durante a Segunda Guerra Mundial, dezenas de economistas foram recrutados para aplicar modelos de otimização ao planejamento de guerra e, no pós-guerra, essa mudança foi ainda mais consolidada pela hegemonia global de técnicas intensamente matematizadas (uma tendência iniciada pelo próprio Samuelson). Essa revolução provou ser excepcionalmente durável — muito mais, na verdade, do que a “revolução keynesiana” na macroeconomia que inicialmente se desenrolou na mesma época.

Dada a enorme influência do pensamento econômico na vida moderna, é estranho que esses fundamentos microeconômicos tenham escapado amplamente ao escrutínio público. Três livros recentes ajudam a esclarecer as coisas. Cada um corteja livremente o desprezo de Samuelson, mostrando como a metodologia microeconômica estrutura não apenas a teoria e a prática da economia, mas as próprias instituições da governança americana. Diante dos desastres concatenados do presente, a economia terá de ser refeita, sugerem esses autores — por dentro e por fora.

Para uma visão geral acessível, o livro do historiador Robert Skidelsky, What’s Wrong with Economics? A Primer for the Perplexed é o melhor lugar para começar. Estimado biógrafo de John Maynard Keynes, Skidelsky há muito é um observador perspicaz do cenário econômico e desempenhou um papel importante na revitalização das ideias keynesianas na última década. No entanto, em contraste com trabalhos anteriores como Money and Government (2018), que procurou reimaginar o paradigma macroeconômico, este livro mergulha nos fundamentos microeconômicos. Embora leitores mais experientes encontrem aqui pouco de original ou surpreendente, a virtude do livro reside em sua síntese incisiva e altamente legível de material que nem sempre é reunido em um só lugar. Deve ser leitura obrigatória para qualquer pessoa nova no campo, estudantes e leitores em geral.

Os alvos de Skidelsky podem ser agrupados em três características principais do pensamento econômico contemporâneo: sua intensa matematização, seu retrato caricatural da psicologia humana e seu isolamento das outras ciências sociais. Alguns economistas, admite Skidelsky, podem objetar que ele apresenta uma caricatura própria. Eles estão certos, em certo sentido: ele dá mais atenção à teoria econômica do que à prática econômica, que mudou significativamente nas últimas décadas. Por outro lado, retruca Skidelsky, “é a caricatura que rege os livros didáticos” — e os livros didáticos importam. Eles funcionam, em particular, como instrumentos de doutrinação. Os estudantes poderiam resistir melhor ao “deslize para a ideologia”, sugere Skidelsky maliciosamente, se pressionassem seus professores universitários a defender os “modelos de brinquedo” que seus livros lhes lançam.

Considere primeiro a questão da confiança excessiva na matemática. Críticas nessa direção têm pelo menos um século, mas Skidelsky (seguindo Philip Mirowski, entre outros) encontra um tema unificador: a economia sofre de um grave caso de “inveja da física”. Para uma primeira aproximação, a técnica fundamental do pensamento econômico moderno é gerar modelos altamente simplificados de fenômenos de interesse, reduzindo a tremenda complexidade das economias realmente existentes a um formalismo matemático preciso e quantificável – assim como os físicos fazem para o mundo natural.

À medida que essa técnica decolou no século XX, grande parte da teoria econômica tornou-se ainda menos parecida com a física e mais parecida com a matemática pura: o objetivo era formular teoremas — quanto mais surpreendentes, melhor — e, mais importante, para prová-los, raciocinando por uma cadeia de consequências lógicas inatacáveis a partir de algumas suposições básicas (assim como um matemático pode provar um teorema em geometria ou teoria dos números). Uma das principais conquistas dessa abordagem axiomática é a moderna teoria do equilíbrio geral desenvolvida por Kenneth Arrow, Gérard Debreu e Lionel McKenzie na década de 1950, que demonstra como uma economia de mercado, em condições ideais, alcança a alocação perfeita de recursos. Assim como os matemáticos tinham seu “teorema fundamental da álgebra”, os economistas da metade do século desenvolveram seus próprios “teoremas fundamentais da economia do bem-estar”.

Nem todos os modelos econômicos são tão abstratos; outros estão mais próximos do terreno, examinando o comportamento de uma empresa sob determinados preços e restrições de oferta, digamos, ou indivíduos em um mercado de trabalho. De qualquer maneira, Skidelsky demonstra, a teorização econômica muitas vezes se preocupa menos com o desempenho do modelo do que com o rigor de sua lógica, até mesmo com sua elegância formal. (Sociologicamente falando, isso ocorre em parte porque a matematização dobrou como um mecanismo de classificação: para decidir quem consegue um emprego ou estabilidade, basta escolher o candidato que faz a matemática mais sofisticada.) Um modelo pode começar com suposições radicalmente insustentáveis, mas isso não é um ponto negativo, desde que seja logicamente consistente, esteticamente agradável em sua simplicidade e faça previsões precisas, como Milton Friedman argumentou em seu famoso artigo sobre “A Metodologia da Economia Positiva” (1953). A aquisição da realidade, continua o argumento, sempre pode ser melhorada por meio de revisões posteriores.

Para Skidelsky, o problema fundamental com essa metodologia é que, por imitar as explicações físicas do mundo natural, ela assume falsamente que regularidades semelhantes a leis também governam o mundo social – ou pelo menos que os modelos que assumem tal regularidade são “bons o suficiente”. (Sobre essas questões, Skidelsky curiosamente ignora o valioso estudo de Mary Morgan de 2012, The World in the Model: How Economists Work and Think.) Além disso, os pressupostos ideais dos modelos econômicos muitas vezes fazem um trabalho ideológico sutil ao reforçar o fundamentalismo laissez-faire e combinar os usos descritivos e preditivos dos modelos com seu papel prescritivo nas políticas públicas. Como disse certa vez o economista Frank Knight, o equilíbrio só pode ser deduzido sob suposições tão “heróicas” que têm pouca semelhança com a realidade. No entanto, quando as condições do mundo real fogem dessas suposições, muitos economistas agem como se a culpa fosse do mundo, não do modelo. Para eles, a questão é que os mercados devem ser deixados em paz, ou mesmo criados em domínios onde ainda não existem, de modo a deixar o mundo mais alinhado com o modelo, e não o modelo mais alinhado com o mundo.

Essa objeção não é nova, é claro. Os economistas tipicamente retrucam que o equilíbrio funciona como uma heurística útil, ou que alguns pesquisadores são simplesmente melhores do que outros - menos propensos a escorregar para a ideologia, mais propensos a usar modelos criteriosamente. “Os maus economistas, é claro, fazem má economia; mas não se deve confundir uma reclamação sobre qualidade com uma reclamação sobre metodologia”, entoou Paul Krugman em seu ensaio de 1998 “Two Cheers for Formalism”. O que esse argumento não percebe é que os riscos de uma má economia costumam ser muito maiores do que uma física ruim: estar errado sobre as ondas gravitacionais pode custar sua estabilidade, mas estar errado sobre o salário mínimo pode condenar dezenas de milhões à pobreza. O formalismo per se pode nem sempre ser um problema (embora possa ser quando exclui outras abordagens), mas a enorme influência social e política que tem certamente é. Aqueles investidos no rigor lógico do equilíbrio podem - e muitos o fazem - tentar fazer o mundo se comportar mais como a equação, por bem ou por mal.

Dados esses riscos, Skidelsky pensa que a reflexão metodológica explícita, longe da “tagarelice” condenada por Samuelson, é necessária para se proteger contra o exagero perigoso e a distorção ideológica. “A autoridade da economia deriva em grande parte de sua opacidade”, escreve Skidelsky. É o equilíbrio, ele pergunta, “uma propriedade necessária de um sistema de mercado, um referencial, um requisito lógico para previsão quantitativa ou um ideal matemático: bonito de se ver, mas de pouca relevância prática?” Mesmo quando tentam ser transparentes, os livros didáticos e os economistas ativos oferecem respostas muito diferentes. À luz do estrangulamento que a economia exerce sobre as políticas públicas, as implicações dessa ambigüidade central não são apenas filosóficas: são também políticas.

A imagem não é muito mais otimista, pensa Skidelsky, em domínios mais aplicados da microeconomia. (Embora ele não a mencione, esta categoria responde pela grande maioria das pesquisas de economistas acadêmicos hoje: a teoria por si só é agora mais relegada a livros didáticos do que a periódicos profissionais.) O problema é que a economia como um todo, e mesmo muitos segmentos menores dela, não podem ser submetidos ao tipo de isolamento experimental empreendido nas ciências físicas. As proposições econômicas, portanto, não estão sujeitas ao mesmo grau de falsificação que as físicas — apesar das ferramentas estatísticas sofisticadas da econometria moderna, por mais que tentem separar a correlação da causa. Mesmo quando a necessidade de revisão da teoria é admitida, ela é buscada de forma muito incremental, da forma mais conservadora possível. “Com o passar do tempo, as qualificações, as restrições e as exceções se acumularam”, disse certa vez o economista heterodoxo Piero Sraffa, até que “comeram, se não tudo, certamente a maior parte da teoria”. No entanto, com falhas manifestas explicadas como "atritos" menores no modelo, Skidelsky observa, "a teoria central" é protegida "de ataques". A economia, em outras palavras, gosta demais de seus epiciclos: há muito ela está atrasada para a revolução.

Além do mais, na medida em que descobertas empíricas robustas surgiram nas últimas décadas, os resultados muitas vezes estão em desacordo com as previsões da teoria microeconômica. O salário mínimo é um exemplo. Modelos de equilíbrio abstrato preveem que mínimos mais altos aumentam o desemprego. Quando o trabalho empírico começou a questionar essa presunção, a indignação de alguns economistas foi severa. “A relação inversa entre a quantidade demandada e o preço é a proposição central da ciência econômica”, trovejou o Prêmio Nobel James Buchanan no Wall Street Journal em 1996: "Assim como nenhum físico afirmaria que 'a água sobe', nenhum economista que se preze alegaria que aumentos no salário mínimo aumentam o emprego". No entanto, nas décadas seguintes, a pesquisa empírica falhou consistentemente em encontrar evidências para essa relação supostamente auto-evidente. Como devemos entender essa divergência entre teoria e realidade? Skidelsky acha que devemos concluir que "não há 'leis da economia' válidas em todos os tempos e lugares. Na melhor das hipóteses, as teorias podem levar a previsões aproximadamente confiáveis em períodos de tempo em que outras coisas permanecem as mesmas." Este pode ser o caso em circunstâncias muito especiais e limitadas, mas não pode ser verdade durante um longo período ou em um alto nível de generalidade.

O segundo alvo principal de What's Wrong with Economics? será mais familiar para os leitores em geral: o individualismo metodológico completo do campo e sua caricatura altamente estilizada e maximizadora de utilidade do Homo economicus. Os economistas se orgulham da artificialidade dessa construção, que justificam por sua utilidade para a modelagem. Na definição do Prêmio Nobel Thomas Sargent, uma pessoa é meramente um “problema de otimização estocástica, intertemporal e restrito”. Para Skidelsky, problemas críticos surgem quando perguntamos se essa “criatura desagradável” é simplesmente uma ferramenta teórica ou uma forma ideal a que os mortais de carne e osso devem aspirar. Tal como acontece com o equilíbrio, os livros didáticos e muitos economistas profissionais alternam entre respostas contraditórias. O quebra-cabeça também não foi resolvido pela ascensão da economia comportamental, apesar de seus engenhosos experimentos psicológicos demonstrarem como a racionalidade humana é “limitada” por uma variedade de vieses cognitivos. Falar de “aversão à perda” e “a falácia do custo irrecuperável” ainda pode servir para reificar um ideal platônico de comportamento racional. Para Skidelsky, isso é uma ilusão perigosa, pois sugere que podemos calcular nossa saída para decisões difíceis ou até mesmo deduzir nossa saída para um desacordo de uma vez por todas. Na realidade, "não há como escapar das escolhas morais".

Essas profundas questões metodológicas não tornam o conhecimento econômico totalmente inútil, sugere Skidelsky. Mas eles significam a economia como a conhecemos pode ter que ser descartada. “Para quais mundos o estudo da economia agrega valor único”, ele pergunta, “para quais mundos ele agrega aproximadamente a mesma quantidade de valor que outras ciências sociais, e para quais mundos ele não agrega nenhum valor, e mesmo diminui isso?” Skidelsky acredita claramente que este terceiro caso é verdadeiro em muitos mundos da vida pública. Em vez disso, deveríamos adotar uma atitude mais provisória, aberta e flexível em relação aos fenômenos econômicos e tratar a economia como (apenas) outra ciência social, em vez de uma supostamente purificada da incerteza por suas proezas lógicas. Concretamente, isso significa que devemos abandonar os sonhos de uma ciência imaculada da vida econômica – e parar de ceder àqueles que afirmam falar em seu nome. Mais abstratamente, no lugar de uma disciplina que negligencia o nível “mesoeconômico” – as instituições, empresas, sindicatos, sistemas bancários, movimentos sociais, plataformas digitais, estados e outras entidades sociais que moldam nosso comportamento – Skidelsky propõe uma abordagem “que é mais modesta em sua epistemologia e mais rica em sua ontologia”.

Isso nos leva à terceira crítica de Skidelsky: a economia isolou-se da sociologia, da ciência política, da ética e da história – em detrimento dela e nosso. Os argumentos de Skidelsky aqui se inspiram no que ele vê como um passado perdido e mais rico da economia política. Envolver a sociologia (os insights de Max Weber, digamos) e formas mais antigas de história econômica abriria espaço, ele argumenta, para uma análise econômica mais específica do contexto, bem como um holismo metodológico que considera sistematicamente as propriedades emergentes das instituições sociais. Reviver a obrigatoriedade de história do pensamento econômico em cursos de graduação exporia os alunos a metodologias radicalmente diferentes. Finalmente, um envolvimento mais sério com a ética reorientaria a economia da satisfação de desejos individuais teoricamente ilimitados para “o fim da pobreza absoluta e da doença”.

A modéstia radical, a transparência e o pluralismo que Skidelsky pede certamente seriam bem-vindos. Mas em um mundo onde os modelos microeconômicos estão sendo codificados nos algoritmos que governam cada vez mais nossa vida social e econômica, qual a probabilidade de que essas virtudes apareçam? Nesse ponto, Cogs and Monsters: What Economics Is, and What It Should Be, da economista britânica Diane Coyle, oferece uma avaliação mais realista.

O que diferencia o livro de Coyle de outras críticas recentes é sua perspectiva interna. Depois de obter seu doutorado em economia em Harvard em 1985 - o auge de um renascimento monetarista, ela lembra, bem como a revolução das expectativas racionais, quando todos estavam dispostos a "microfundar" a macroeconomia - Coyle conseguiu um emprego no Tesouro do Reino Unido na véspera de uma desregulamentação financeira maciça. Ela trabalhou vários anos como economista do governo antes de passar duas décadas no jornalismo financeiro e, por fim, ingressar na academia. Ao longo do caminho, ela escreveu regularmente para um público amplo; seus outros livros incluem The Soulful Science (2007) e GDP: A Brief but Affectionate History (2014).

Cogs and Monsters adapta palestras que Coyle deu na última década, e se nota. Os leitores que olharem além da repetição ocasional e da falta de objetivo estrutural, no entanto, encontrarão reflexões valiosas sobre o estado do campo e “as responsabilidades públicas do economista”. Coyle é previsivelmente defensivo de sua disciplina, cansado dos “espantalhos” atacados pelos críticos, mas o livro está cheio de anedotas esclarecedoras sobre a lacuna entre teoria e prática. Seu principal interesse é o que acontece quando modelos elegantes no papel são descuidadamente soltos pelo mundo.

Para seu crédito, Coyle está disposta a apontar o dedo para trechos de seu próprio campo. O principal problema, ela afirma, é que os economistas falharam amplamente em entender como eles moldam os próprios sistemas que estudam. Tomemos o modelo de Black-Scholes para a precificação de opções de ações (o tema do Nobel de 1997). Como mostraram sociólogos das finanças como Donald MacKenzie, essas ideias remodelaram os mercados financeiros à sua própria imagem: à medida que mais e mais traders seguiam o modelo, as avaliações reais correspondiam cada vez mais às suas previsões, aparentemente confirmando sua validade. Enquanto esses ajustes circulares se transformaram em um ciclo de destruição, os reguladores blasé fecharam os olhos para os fundamentos. O resultado foi que o risco sistêmico explodiu no mercado global de derivativos, ajudando a colocar o sistema financeiro global de joelhos em 2007-8.

Coyle argumenta que esse problema vai muito além das finanças. Ao adotar a “perspectiva de um forasteiro objetivo e onisciente”, os economistas em muitos domínios aplicados – especialmente a política pública – falham em explicar sua própria agência dentro do sistema. Os formuladores de políticas não apenas observam o mundo; eles intervêm nele. E como a economia real está repleta de ciclos de feedback e causalidade bidirecional, os modelos que não levam em consideração o papel dos formuladores de políticas – e como as pessoas podem responder às suas intervenções – estão destinados a ser enganosos.

Por que os modelos não podem ser ajustados para lidar com esses problemas ou antecipar consequências não intencionais? O problema é a hegemonia da base microeconômica sobre a qual os modelos são construídos. “O economista que acomoda a realidade, usando regras de ouro sem ‘microfundamentos’ – ou seja, relatos teóricos de ações no nível de cada indivíduo – será frequentemente criticado por ad hoc-ery por seus pares”, escreve Coyle. Periódicos de prestígio – que podem fazer ou quebrar uma carreira acadêmica – reforçam a mesma atitude. Ecoando Skidelsky, Coyle afirma que o campo deveria abandonar sua utopia de razão pura e, em vez disso, abraçar a natureza ad hoc de todas as aproximações da realidade. Isso significa abrir mais espaço para narrativas plausíveis, em vez de provas herméticas, e emprestar métodos qualitativos de ciências sociais vizinhas, como a sociologia e a antropologia. Afinal, como costuma-se dizer que Keynes (erroneamente!) observou, “é melhor estar aproximadamente certo do que exatamente errado”.

Onde Coyle se afasta de outros críticos é em sua afirmação de que grande parte dessa transformação já ocorreu. “A maioria dos economistas”, ela escreve, “faz pesquisa microeconômica aplicada, onde conjuntos de dados, técnicas econométricas, poder computacional e um animado debate metodológico sobre inferência causal significam que houve uma revolução efetiva no conhecimento e na prática desde a década de 1980”.

Em um nível, Coyle está correto: por muitas métricas, a profissão hoje realmente tem pouca semelhança com o mainstream neoclássico de meados do século. A parcela de publicações dedicadas ao trabalho empírico e aplicado aumentou constantemente desde a década de 1990; agora ultrapassa 60% em áreas como economia do trabalho, finanças públicas e economia do desenvolvimento. Os objetos de estudo também se expandiram significativamente; agora variam de identidade, cultura e desigualdade a mudanças climáticas, mobilidade social e expectativa de vida. Os ventos políticos também mudaram. Economistas proeminentes e convencionais em universidades de elite agora criticam livremente o libertarianismo econômico, como quando Suresh Naidu, Dani Rodrik e Gabriel Zucman repudiaram "slogans simplórios de 'mercados funcionam'" nestas páginas, três anos atrás. Apesar da caricatura pública às vezes merecida de “Econ 101”, essas mudanças começaram a se refletir no ensino, especialmente desde 2008. A própria Coyle, em seu trabalho com a tentativa do coletivo CORE de reconstruir o currículo universitário tradicional de economia, tem desempenhado um papel de liderança em tais esforços.

Há muita coisa encorajadora aqui, mas Coyle falha em perguntar se esta virada é tão revolucionária quanto parece. A superfície certamente mudou, mas em muitos aspectos a estrutura profunda abaixo permanece a mesma. Por um lado, a virada para o big data não eliminou o uso de modelos que ainda dependem predominantemente de fundamentos microeconômicos. Por outro lado, o fetiche da matematização ainda serve para expulsar um escrutínio epistêmico e político mais profundo, mesmo que agora opere de maneira mais estatística do que axiomática. Veja o trabalho altamente influente e divulgado do economista de Harvard, Raj Chetty - garoto-propaganda da revolução empírica, a quem Coyle cita com aprovação. Com rigor analítico e precisão causal, o laboratório de Chetty extrai grandes quantidades de dados para analisar a mobilidade social em níveis de granularidade sem precedentes. No entanto, apesar de toda essa proeza técnica, seu trabalho equivale a uma confirmação altamente sofisticada do óbvio: aqueles nascidos em desvantagem social raramente escapam disso. (Não importa que os reformadores sociais, socialistas e os próprios pobres tenham dito isso por séculos. Seus argumentos eram tendenciosos e anedóticos, devemos acreditar, mas os de Chetty contam como alta ciência graças à bênção da inferência causal.) Esse tipo de trabalho pode servir para cutucar a política nas margens – um crédito fiscal aqui, um voucher ali – mas, como argumentou o economista Marshall Steinbaum, ele permanece lamentavelmente inadequado diante das estruturas mais profundas responsáveis por tais resultados.

Essa possibilidade está logo abaixo da superfície de outro dos argumentos de Coyle: que a microeconomia aplicada do presente é certamente inadequada para as economias digitais do futuro. As “engrenagens” de seu título referem-se aos “indivíduos com interesse próprio assumidos pela economia dominante, interagindo como agentes independentes e calculistas em contextos definidos” – o Homo economicus espetado por Skidelsky. Os “monstros”, em contraste, são os “fenômenos de bola de neve, socialmente influenciados e sem amarras da economia digital”. Com alguma urgência, Coyle adverte que o kit de ferramentas microeconômico padrão, que trata todos e tudo como uma engrenagem, “está inadvertidamente criando monstros, fenômenos emergentes que não possui as ferramentas para entender”. Plataformas como Uber e Airbnb exibem efeitos de rede que não podem ser reduzidos a interações individuais, e a aceleração da mudança tecnológica está levando as pessoas a mudar rapidamente suas “preferências” ao longo do tempo.

Esses desenvolvimentos, adverte Coyle, tornam ainda mais difícil “sustentar a ideia de que especialistas econômicos podem ficar de fora da sociedade olhando para baixo com objetividade benigna, puxando alavancas”. Mesmo indicadores marcantes como o PIB parecem ter perdido sua utilidade. Para entender e administrar totalmente esse admirável mundo novo, sugere Coyle, alguns pressupostos microeconômicos centrais podem precisar ser descartados, e os formuladores de políticas podem precisar reconceber seu objetivo como coordenar as “regras do jogo” ou estabelecer “pontos focais”, em vez de cutucar o comportamento individual.

Ao longo do livro, Coyle é agradavelmente honesta sobre as deficiências de sua disciplina, consciente de sua capacidade de reinvenção e profundamente pensativa sobre alguns dos desafios que enfrentamos. Mesmo assim, seu título não pode deixar de evocar outros monstros, talvez mais assustadores - colapso ecológico, pandemias mortais, estagnação secular, desigualdade crescente, ressurgimento autoritário - que sua análise relega para as margens quando os menciona. Sua atribuição loquaz de polarização política ao “fracasso de algumas pessoas e lugares em experimentar melhorias econômicas” exibe uma característica de obtusidade política de grande parte da profissão. Logo na primeira página, Cogs and Monsters responde sem rodeios aos críticos pós-2008 da economia com a retorta de que ela “se tornou mais bem-sucedida do que nunca em termos de sua influência na formulação de políticas, ou mais materialmente em termos de renda que os graduados em economia podem ganhar." O fato de essas serem as primeiras defesas do campo que essa autora reformista pode reunir indica o quão profundo é o problema.

Embora Skidelsky e Coyle ofereçam reflexões penetrantes sobre teoria e prática econômica, nenhum deles tem muito a dizer sobre seu poder institucional. Para isso, é indispensável o livro Thinking Like an Economist: How Efficiency Replaced Equality in U.S. Public Policy, da socióloga Elizabeth Popp Berman. Profundamente pesquisado e poderosamente argumentado, é facilmente um dos estudos mais importantes da governança americana em muitos anos.

O livro apresenta uma contra-história de tipos do neoliberalismo, embora Berman raramente use o termo. A história de origem convencional se concentra em um pequeno grupo de intelectuais de direita que se reuniram em Mont Pèlerin, na Suíça, em 1947, em oposição ao crescente estado de bem-estar social do pós-guerra, e montaram uma onda de esforços de relações públicas apoiados por doadores para cargos no governo de Ronald Reagan e Margaret Thatcher. Estudos mais recentes expandiram o quadro, da Europa Central (na turbulência pós-imperial após a Primeira Guerra Mundial, da qual emergiram vários neoliberais importantes) ao Sul Global (onde uma onda de nações reconfigurou as relações de mercado-estado na sequência de crises de dívida no final dos anos 1970). No entanto, com algumas exceções notáveis, este trabalho ainda se concentra principalmente na direita e principalmente nos intelectuais. Berman adota uma abordagem diferente em ambas as frentes. Seu ponto de partida é a forma dominante de formulação de políticas nos Estados Unidos hoje – adotada por tecnocratas em ambos os principais partidos – e seu objeto de estudo não é um corpo intelectual de trabalho, mas um “estilo de raciocínio” particular que permeia as instituições do governo moderno, aquele que valoriza a “eficiência” acima de tudo.

Esse estilo será familiar para qualquer um que tenha assistido a um debate presidencial. Programas universais, ouvimos dizer, são menos eficientes do que políticas de teste de recursos porque subsidiam serviços para pessoas que podem pagar por eles. As emissões de carbono são tratadas de forma mais eficiente por meio de medidas de cap-and-trade do quepor mandatos rígidos. É melhor ter setores competitivos de energia e transporte do que introduzir regulamentação mais ineficiente. E como sabemos tudo isso? É o que diz aqui neste relatório, escrito por economistas apartidários.

Na visão de Berman, essas posições são todas produtos do que ela chama de estilo econômico, que “começa com conceitos microeconômicos básicos, como incentivos, várias formas de eficiência e externalidades” e emprega alguns padrões de pensamento característicos: “usar modelos para simplificar, quantificar, pesar custos e benefícios e pensar na margem.” Acima de tudo, o estilo econômico exibe “uma profunda apreciação dos mercados como alocadores eficientes de recursos”, tanto que considera a eficiência a principal métrica de uma boa política. Embora ganhe prestígio por afiliação com graduados de universidades de elite, não é necessariamente derivado de pesquisa acadêmica de ponta. Em vez disso, como disse um pioneiro, “as ferramentas de análise que usamos são os conceitos mais simples e fundamentais da teoria econômica [que] a maioria de nós aprendeu no segundo ano”. Em outras palavras, precisamente as histórias pedagógicas just-so que Skidelsky critica.

Como e quando surgiu esse estilo? Berman traça a conjuntura chave para a década de 1960, décadas antes do apogeu do neoliberalismo sob Reagan. Foi durante esse período que dois grupos de economistas — analistas de sistemas prodígios da RAND Corporation, de um lado, economistas industriais da academia de elite, de outro — entraram no aparato do Estado, difundiram suas ideias, treinaram muitos outros e gradualmente mas inexoravelmente alteraram os mecanismos fundamentais da governança americana. Longe de ser uma ideologia estranha, idealizada por intelectuais de direita e imposta de fora, o estilo econômico nasceu no coração do estado democrático liberal de meados do século. A maioria de seus partidários se via como liberal (no sentido moderno, e não no sentido clássico), e todos eles admitiam a importância de uma ciência política neutra e isenta de valores. Eles não pretendiam reverter o governo, mas buscavam melhorar seu funcionamento com a imagem tecnocrática da eficiência, usando ferramentas microeconômicas para isso.

O primeiro desses dois grupos surgiu da RAND, o think tank de Santa Monica criado no final da Segunda Guerra Mundial. Embora a RAND inicialmente se concentrasse na defesa, seus ambiciosos pesquisadores – muitos deles economistas – tornaram-se pioneiros em um modo de pensar que apelidaram de “análise de sistemas”. A ideia básica era usar ferramentas derivadas de pesquisa operacional e análise de custo-benefício para desenvolver uma abordagem racional para todos os “problemas de escolha” – não apenas para aviões bombardeiros, mas para qualquer objetivo concebível do governo. A microeconomia oferecia a estrutura ideal para esse empreendimento, argumentaram os analistas da RAND Charles Hitch e Roland McKean em The Economics of Defense in the Nuclear Age (1960), dada sua preocupação “com a alocação de recursos – escolha de doutrinas, equipamentos, técnicas etc. para aproveitar ao máximo os recursos disponíveis”.

O alto escalão militar recusou suas recomendações estratégicas, mas a análise de sistemas logo ganhou o favor de suas aplicações às prioridades de gastos - uma preocupação crescente à medida que os orçamentos de defesa explodiam na era da Guerra Fria. Quando o presidente John F. Kennedy nomeou Robert McNamara, já famoso por trazer técnicas de gerenciamento estatístico para a Ford Motor Company, para liderar o Departamento de Defesa em 1961, McNamara encheu o Pentágono com todo um quadro de analistas da RAND. Eles decidiram aplicar a análise de sistemas a todo o orçamento de defesa em um programa que batizaram de Sistema de Planejamento-Programação-Orçamento (Planning-Programming-Budgeting System, ou PPBS). Abordagens orçamentárias convencionais foram viradas de cabeça para baixo. Em vez do método tradicional de somar os gastos de cada ramo e divisão, o PPBS começou com um conjunto de objetivos militares amplos e depois identificou a jusante a “combinação de equipamentos, homens, instalações e suprimentos” para alcançá-los com a melhor relação custo-benefício. Por mais prosaica que essa abordagem possa parecer hoje, ela exigiu uma transformação completa do Pentágono e um exército de novos analistas para fazer as medições, benchmarking e previsões necessárias. Em 1968, cerca de 1.000 funcionários trabalhavam em tempo integral para gerenciar e implementar o PPBS.

Em pouco tempo, o estilo econômico se estenderia muito além dos orçamentos de defesa. Em 1965, quando as pressões fiscais da escalada da Guerra do Vietnã ao lado da Grande Sociedade começaram a pesar, o presidente Lyndon Johnson viu no PPBS uma maneira de controlar os gastos em todos os setores e determinou seu uso em todos os departamentos e agências federais por ordem executiva. Embora esse estilo de orçamento nunca tenha sido totalmente implementado devido à lentidão burocrática e acabou sendo revogado por Nixon, a equipe inicialmente recrutada para executá-lo, argumenta Berman, foi essencial para disseminar o estilo econômico em todo o governo federal. Em primeira instância, cada departamento e agência foi obrigado a criar um “escritório de planejamento de políticas” (PPO) para monitoramento e implementação. Esses escritórios, que permaneceram mesmo após o fim da PBBS, eram predominantemente formados por PhDs em economia recentes recém-contratados e serviriam como “cabeças de ponte para o raciocínio econômico”. O caso equivalia a um enorme programa de engenharia social, reconfigurando a cultura organizacional de todo o governo federal.

Incentivos institucionais garantiram que as mudanças permanecessem. À medida que as sucessivas administrações presidenciais reequilibravam os gastos, as lutas pelo financiamento desencadearam uma corrida armamentista analítica; agências rivais contrataram economistas para defender seu território. Enquanto isso, para evitar depender dos números do poder executivo, o Congresso abriu seu próprio Congressional Budget Office (CBO) em 1974 e reorientou o Government Accounting Office para a análise de custo-benefício. Tudo isso gerou uma demanda constante por novos analistas, e as universidades aderiram. Entre 1967 e 1972, uma dúzia de novos programas acadêmicos foram estabelecidos na novíssima disciplina de “políticas públicas”, que enfatizava “microeconomia, macroeconomia, estatística... e elementos de pesquisa operacional e análise de decisão” modelados no protótipo RAND. O diretor fundador do programa de Duke foi enfático: “havia um mercado para produtos razoavelmente bem definidos — pessoas treinadas para fazer análises como as feitas na RAND!” Para não ficar atrás, a RAND lançou seu próprio Graduate Institute for Policy Studies em 1970.

Além de produzir um novo tipo de profissional, esses desenvolvimentos também levaram à criação de toda uma nova ecologia de instituições que vendem análises econômicas ao governo. O ímpeto veio dos escritórios de PPO premium colocados na coleta e avaliação de dados, mostra Berman. Em 1967, o secretário assistente de planejamento e avaliação, William Gorham, outro ex-aluno da RAND e indicado pelo LBJ, conseguiu que 1% do financiamento para a legislação de saúde infantil fosse reservado para avaliar a política. A mudança rapidamente se tornou uma prática padrão e logo centenas de milhões de dólares estavam disponíveis para pesquisas de avaliação em todo o governo federal. Muito disso seria contratado para novas organizações de pesquisa de políticas - o Urban Institute, MRDC e Mathematica (não confundir com o software) - que foram modeladas ou fortemente influenciadas pela RAND. E quem melhor para formar sua crescente equipe do que graduados em economia e políticas públicas?

Seria difícil exagerar o impacto que esse novo regime teve em todos os aspectos da governança americana. De forma sistemática e persuasiva, Berman documenta como isso afetou quase todas as principais áreas políticas do final dos anos 1960 e 1970. O efeito foi desmantelar a filosofia social expansiva refletida na histórica legislação da Grande Sociedade aprovada em 1964 e 1965 – em saúde, moradia, direitos civis, educação e pobreza – e substituí-la por uma lógica econômica estreita que valorizava a eficiência acima de tudo. Como Berman observa maliciosamente, não houve “pontuação” do projeto de lei do Medicare de 1965 pelo CBO: o escritório ainda não existia.

Tome educação. A Lei do Ensino Superior de 1965 priorizou a ajuda institucional direta como um bem público, especialmente em bolsas para universidades públicas. Mas, em 1969, o escritório analítico do Departamento de Saúde, Educação e Bem-Estar (HEW), liderado por Alice Rivlin, indicada por Johnson e PhD em economia de Harvard, argumentou que seria mais eficiente direcionar ajuda a indivíduos que usam empréstimos estudantis (na época não amplamente usado). A sociedade não apenas colheria ganhos de produtividade com o aumento do poder aquisitivo dos graduados universitários, mas o governo não estaria mais subsidiando as mensalidades dos alunos que pudessem pagar. O trabalho de Rivlin serviria como o projeto intelectual para a Lei de Reautorização do Ensino Superior de Nixon, de 1972, que desviou permanentemente a ajuda federal para empréstimos - colocando em movimento a moderna corrida armamentista de mensalidades. Um padrão semelhante se desenrolou no Departamento de Habitação e Desenvolvimento Urbano, cujos economistas militaram com sucesso para reorientar a política federal para longe do financiamento habitacional público no início dos anos 1970 e em direção à solução “eficiente” de vales familiares de baixa renda para habitação de mercado (atual Seção 8 ).

Ainda mais importante foi a arena-chave dos cuidados de saúde. Com base na análise concluída sob Rivlin, o HEW de Nixon lançou um experimento de $ 80 milhões - supervisionado pela RAND - testando a teoria econômica do "risco moral" (a ideia de que indivíduos totalmente segurados contra custos de saúde "exagerariam" os cuidados). Os resultados provaram ser politicamente úteis. Em resposta à pressão do senador Ted Kennedy por uma expansão universal da cobertura do Medicare no início dos anos 1970, Nixon fez seus economistas HEW elaborarem um plano alternativo baseado na competição de mercado, mandatos de empregadores privados e compartilhamento substancial de custos para evitar risco moral. Rivlin, tendo se mudado para a liberal Brookings Institution, protestou no New York Times contra o analfabetismo econômico da posição do trabalho organizado de que o seguro nacional de saúde deveria “fornecer cuidados gratuitos para todos sem qualquer compartilhamento de custos”, mas suas observações sobre o plano de Nixon foram muito mais quentes. O seguro universal de saúde nunca esteve tão perto de ser aprovado no Congresso quanto no início dos anos 1970 – a própria Rivlin achava que era “virtualmente certa” –, mas as propostas de Nixon tiveram sucesso em evitá-la. No lugar do seguro público universal, os Estados Unidos obtiveram co-pagamentos e planos de saúde baseados no emprego.

O segundo grupo que Berman segue são economistas de organização industrial (I/O), que estudam a relação entre empresas e mercados. Ao contrário dos analistas da RAND, eles vieram principalmente de Harvard e da Universidade de Chicago. O grupo de Harvard enfatizou questões como o poder de monopólio, enquanto seus rivais em Chicago tendiam a se concentrar nos preços, mas “o que eles compartilhavam era tão importante quanto o que não compartilhavam”, argumenta Berman. O denominador comum era a teoria neoclássica do equilíbrio parcial (expressa na linguagem da microeconomia) e um compromisso com a “eficiência alocativa como o principal objetivo da governança de mercado”. Essa orientação anulou a sabedoria predominante do sistema regulatório e jurídico existente, que havia priorizado a estabilidade e os esforços antitruste em face da “concorrência ruinosa”. Apesar das divergências teóricas, observa Berman, “as redes de I/O liberais e conservadoras se sobrepunham consideravelmente”.

Seu impacto mais pronunciado foi no sistema jurídico, onde foram pioneiros no subcampo de “direito e economia”. Harvard tinha figuras como Donald F. Turner, chefe da divisão antitruste do Departamento de Justiça de LBJ, e seu vice, o futuro juiz da Suprema Corte, Stephen Breyer. A nova abordagem foi ainda mais avançada em Chicago, que abrigava o Journal of Law and Economics (fundado em 1958) e figuras como Robert Bork (um crítico ferrenho da fiscalização antitruste e posteriormente o controverso candidato de Reagan à Suprema Corte), Ronald Coase (embora um economista, autor do artigo jurídico mais citado de todos os tempos) e Richard Posner (o principal estudioso de direito e economia das décadas seguintes). Juntos, esses homens disseminaram o estilo econômico por toda a elite acadêmica da década de 1960. Talvez de forma ainda mais influente, os currículos mudaram. O pensamento jurídico da metade do século já teve pouca utilidade para ideias econômicas; em 1973, no entanto, as aulas de teoria econômica eram uma exigência em 15 das 22 melhores faculdades de direito do país.

O impacto também não se limitou à academia. Figuras-chave de I/O começaram a assumir cargos administrativos no Departamento de Justiça e na Comissão Federal de Comércio no final da década de 1960 e lá permaneceram durante a década seguinte e além. Sob sua liderança, os casos passaram a ser conduzidos mais com base em questões de eficiência, em vez de violações legais ou concentração de mercado per se. Ao mesmo tempo, o estilo econômico floresceu na Brookings Institution, de centro-esquerda, associada a Harvard, e no conservador American Enterprise Institute (AEI), ambos com programas de pesquisa ativos sobre governança e regulamentação de mercado liderados por analistas econômicos. Enquanto isso, à medida que os argumentos econômicos se tornavam cada vez mais proeminentes nos casos jurídicos antitruste, os tribunais também lhes davam peso crescente — a ponto de quaisquer prioridades conflitantes se tornarem legalmente inadmissíveis. Em meados da década de 1970, o centro de gravidade mudou de Harvard para Chicago e Brookings para AEI, mas a eficiência continuou sendo o summum bonum da avaliação de políticas. Um dos resultados dessa trajetória foi a desregulamentação maciça do setor de transportes no final dos anos 1970, realizada sob as administrações de Ford e Carter de dentro da burocracia federal, na qual Breyer desempenhou um papel de liderança.

Outro efeito foi transformar a regulamentação em áreas onde ela não foi eliminada. Uma série de projetos de lei aprovados entre 1966 e 1973 instituiu importantes novos regimes regulatórios, desde ar e água até segurança ocupacional e proteção ambiental. Suspeitando do aperto dos economistas sobre a burocracia federal, os partidários liberais no Congresso projetaram intencionalmente esses projetos de lei com mandatos legais estritos e inflexíveis, alegando que abordagens mais brandas estariam abertas à captura regulatória pela indústria; peças-chave da legislação chegaram ao ponto de proibir totalmente as considerações de custo. No entanto, o estilo econômico não foi derrotado tão facilmente. Uma decisão judicial histórica em 1971 concluiu que um requisito fundamental da Lei de Política Ambiental Nacional - que as agências executivas emitam declarações de impacto ambiental sobre suas atividades - também exigia uma análise econômica de custo-benefício. Movimentos sucessivos do governo Nixon e Carter centralizaram esse sistema, exigindo que as agências executassem suas análises na Casa Branca. Na esteira desses desenvolvimentos, grupos industriais inundaram o governo com dados demonstrando os altos custos desta ou daquela proposta, e as agências responderam com seus próprios contra-argumentos econômicos. O resultado foi um papel cada vez mais hegemônico para o estilo econômico, mesmo na aplicação de legislação explicitamente escrita para evitá-lo.

Entre as muitas vítimas está uma ambiciosa política ambiental. Após uma emenda de 1977 à Lei do Ar Limpo permitindo compensações de poluição, o PPO da EPA, liderado pelo ex-consultor da McKinsey Bill Drayton, argumentou que as metas de redução geral não eram econômicas. Em vez disso, as empresas devem ser autorizadas a contar as reduções em algumas partes de uma fábrica contra emissões estáveis ou crescentes em outros lugares. Este foi o primeiro passo na mercantilização dos direitos de poluição que, por fim, levou a abordagens cap-and-trade para a regulamentação do ozônio; os economistas propuseram a mesma abordagem para o clima por anos, levando a um fracasso espetacular de implementação nos Estados Unidos e a um impacto insignificante nas emissões na Europa até o momento. Como reiterou recentemente o Painel Intergovernamental sobre Mudanças Climáticas, os custos desse fracasso abrangente foram assombrosos.

A hegemonia institucional do estilo econômico perdura até hoje. Os efeitos foram profundos. Foi a institucionalização do estilo econômico pelos democratas – “por meio de estruturas legais, regras administrativas e mudanças organizacionais” – que cimentou a guinada para a direita do partido, conclui Berman, restringindo sua capacidade de fazer políticas significativas nos governos Clinton e Obama. Na verdade, como Berman detalha em um capítulo sobre o governo Reagan, os conservadores eram manejadores muito mais oportunistas do estilo econômico do que os liberais, adotando sua análise quando se alinhava com valores preexistentes (digamos, sobre a desregulamentação), mas deixando de lado em áreas onde não o fazia (bem-estar e meio ambiente). Como em tantas outras dinâmicas na política americana, essa assimetria estratégica empurrou o resultado cada vez mais para a direita. Reunida, a história de Berman oferece uma moral política condenatória: o sonho liberal de governança racional produziu seus próprios monstros.

Berman termina o livro abordando diretamente os progressistas. Reformas ambiciosas – como o Medicare for All ou um Green New Deal – só serão alcançadas, ela insiste, “desnaturalizando” e deslocando parcialmente o estilo econômico. O “artifício” de sua neutralidade obscurece o fato de que a eficiência tornou-se “um valor próprio”. Reconhecer isso forçaria a eficiência a competir com outros valores no domínio político – entre eles equidade, igualdade e justiça. Isso exigiria não apenas o desenvolvimento de formas alternativas de especialização, mas também a eliminação dos “pontos de veto” legais e institucionais que dão poder ao estilo econômico. Em suma, os democratas devem se tornar mais parecidos com os republicanos em um aspecto crucial: “quando nossos valores se alinham com os da economia, devemos abraçar as muitas ferramentas úteis que ela tem a oferecer. Mas quando eles entram em conflito, devemos estar dispostos a advogar — sem desculpas — por alternativas”.

Com consideravelmente mais concretude do que Skidelsky ou Coyle, Berman detalha precisamente como a economia contribuiu para nosso mal-estar atual. Não é apenas que os modelos simplificam demais a realidade, que os políticos muitas vezes acatam alegações de expertise econômica neutra, ou que essa expertise em si pode se transformar em ideologia. O problema é muito mais fundamental: uma versão perigosamente simplificada de ideias microeconômicas é legal e institucionalmente tecida no próprio tecido da governança americana, em grande parte invisível e inexplicável ao público.

No entanto, a força do argumento de Berman é lamentavelmente enfraquecida ao evitar uma crítica da própria eficiência. Para usar a linguagem bayesiana que se tornou de rigueur na economia profissional, um leitor com diferentes “prioridades” políticas poderia ler sua história como o triunfo constante e bem-vindo da análise tecnocrática sobre a irracionalidade bárbara. Deste ponto de vista, o entrincheiramento do estilo econômico é nada menos que uma marcha para a perfeição, e apelar para ele oportunisticamente só pode ser a expressão de uma perigosa vontade de poder.

Na realidade, “eficiência” dificilmente é a medida objetiva que muitos consideram ser. A discussão de Coyle sobre economias digitais oferece um exemplo. Pelas contas oficiais, a Internet deu uma contribuição negativa para o crescimento do PIB dos EUA no início de 2010, no exato momento em que a banda larga e a tecnologia móvel explodiram — uma observação que deve nos dar uma pista sobre a construção social de fatos econômicos supostamente “neutros”. Quer se trate de indicadores econômicos ou parâmetros-chave do modelo, como taxas de desconto, quanto mais a caixa preta é aberta, menos naturais e objetivos os cálculos de eficiência começam a parecer — como qualquer economista do governo sob pressão política para "empilhar o baralho" de um custo-benefício exercício pode lhe dizer.

Além disso, como apontam Skidelsky e Coyle, há valores em jogo. Uma medida padrão, chamada de bem-estar ou eficiência de Kaldor-Hicks, presume que as comparações interpessoais de utilidade são impossíveis. Quem pode dizer que o preço relatado de US$ 500 milhões do iate de Jeff Bezos representa menos utilidade para ele do que um aumento salarial para seus 1,3 milhão de funcionários? Quando se tornou ortodoxia na década de 1930, essa proibição de comparação interpessoal efetivamente excluiu qualquer discussão sobre redistribuição de renda. Como escreve Coyle, “a economia restringiu sua capacidade de avaliar o bem-estar social ao considerar situações em que há vencedores e perdedores — que é quase todos os contextos políticos — fora de alcance”.

O que é pode ser feito? Como libertar o Estado da prisão da eficiência? Se a história servir de guia, é improvável que a mudança ocorra dentro da disciplina, apesar das melhores intenções dos economistas reformistas. Em vez disso, alguma esperança para uma transformação mais radical pode residir na repolitização da expertise já em andamento. O ideal tecnocrático que transformou a economia em uma “ciência” de governo sem valor parece estar entrando em colapso. Certamente, o terreno que se abre foi ocupado por muita paranóia, conspiração e irracionalismo, mas a economia radical da vida pública tem uma responsabilidade considerável pelo deslocamento social que trouxe à existência essas forças obscuras. Como Berman nos ajuda a entender, essa transformação foi moldada por escolhas políticas, e as instituições nunca são esculpidas em pedra. A alteração do curso exigirá a mais abrangente reengenharia de governança em mais de cinquenta anos, mas há pouca alternativa: os monstros já estão aqui.

Simon Torracinta

Simon Torracinta é doutorando em História da Ciência e Medicina na Universidade de Yale. Seus textos também apareceram em n+1 e The New Inquiry.