1 de junho de 2016

Neoliberalismo: Sobrevalorizado?

Em vez de gerar crescimento, algumas políticas neoliberais aumentaram a desigualdade, por sua vez, colocando em risco a expansão duradoura.

Jonathan D. Ostry, Prakash Loungani e Davide Furceri

Finance & Development

Dentro da bolsa de valores em Santiago, Chile, um dos primeiros países a adotar uma forma de políticas neoliberais.

Milton Friedman, em 1982, saudou o Chile como um "milagre econômico". Quase uma década antes, o Chile aplicou políticas que, desde então, foram amplamente emuladas em todo o globo. A agenda neoliberal - um rótulo usado mais pelos críticos do que pelos arquitetos das políticas - baseia-se em dois principais alicerces. O primeiro é o aumento da competição, alcançado através da desregulamentação e da abertura dos mercados nacionais, incluindo mercados financeiros, à concorrência estrangeira. O segundo é um papel menor para o Estado, conseguido através de privatizações e limites na capacidade dos governos para gerar déficits fiscais e acumular dívidas.

Tem havido uma forte e generalizada tendência global ao neoliberalismo, desde os anos 1980, de acordo com um índice composto, que mede a extensão em que os países introduziram a concorrência em diversos domínios das atividades econômicas, para promover o crescimento econômico. Como mostrado no painel da esquerda do Gráfico 1, o impulso do Chile começou aproximadamente uma década mais cedo, em 1982, com mudanças políticas subsequentes trazendo-o cada vez mais próximo dos Estados Unidos. Outros países também têm implementado políticas neoliberais (ver Gráfico 1, painel da direita).


Há muito a aplaudir na agenda neoliberal. A expansão do comércio global tem tirado milhões da pobreza abjeta. O investimento direto estrangeiro tem sido muitas vezes uma forma de transferir tecnologia e know-how para economias em desenvolvimento. Privatização de empresas estatais, em muitos casos, levou a prestação mais eficiente de serviços e baixou a carga fiscal dos governos.

No entanto, existem aspectos da agenda neoliberal que não foram entregues como esperado. Nossa avaliação da agenda se limita aos efeitos das duas políticas: remoção das restrições na circulação de capitais através das fronteiras de um país (chamado de liberalização da conta de capital); e consolidação fiscal, às vezes chamada de "austeridade", que é uma abreviação para políticas para reduzir os défices orçamentários e os níveis da dívida. Uma avaliação dessas políticas específicas (ao invés da ampla agenda neoliberal) chega a três conclusões inquietantes:

  • Os benefícios, em termos de crescimento, parecem bastante difíceis de estabelecer quando se olha para um amplo grupo de países.
  • Os custos, em termos de aumento da desigualdade, são proeminentes. Tais custos resumem a compensação entre os efeitos no crescimento e na igualdade de alguns aspectos da agenda neoliberal.
  • O aumento da desigualdade, por sua vez prejudica o nível e a sustentabilidade do crescimento. Mesmo que o crescimento seja o único, ou o principal propósito da agenda neoliberal, os defensores de tal agenda ainda precisam ter atenção aos efeitos distributivos.

Abrir e fechar?

Como Maurice Obstfeld (1998) observou, "a teoria econômica não deixa dúvidas sobre as potenciais vantagens" de liberalização da conta de capital, que também é chamada, às vezes, de abertura financeira. Ele pode permitir ao mercado de capitais internacional canalizar as poupanças mundiais para seus usos mais produtivos, em todo o mundo. Economias em desenvolvimento, com pouco capital, podem pedir empréstimos para financiar o investimento, promovendo, assim, o seu crescimento econômico sem a necessidade de aumentos acentuados em sua própria poupança. Mas Obstfeld também apontou para os "perigos genuínos" da abertura aos fluxos financeiros estrangeiros e concluiu que "esta dualidade de benefícios e riscos é inevitável no mundo real."

Este fato, acaba por ser o caso. A ligação entre a abertura financeira e o crescimento econômico é complexa. Algumas entradas de capital, como investimentos estrangeiros diretos, que podem incluir a transferência de tecnologia ou de capital-humano parecem impulsionar o crescimento de longo prazo. Mas o impacto de outros fluxos, tais como investimento em carteira e fluxos bancários, e especialmente de curto prazo, ou especulativos, em dívida -parecem nem impulsionar o crescimento, nem permitir que o país melhore a partilha de riscos com seus parceiros comerciais (Dell'Ariccia e outros, 2008; Ostry , Prati e Spilimbergo, 2009). Isto sugere que o crescimento e a partilha de riscos, benefícios dos fluxos de capitais, dependem de qual tipo de fluxo está sendo considerado. Também pode depender da natureza das instituições de apoio e políticas.

Embora os benefícios do crescimento sejam incertos, os custos, em termos de aumento da volatilidade econômica e frequência de crises, parecem mais evidentes. Desde 1980, houve cerca de 150 episódios de picos de fluxos de capital em mais de 50 economias de mercado emergentes; como mostrado no painel da esquerda do Gráfico 2, cerca de 20 por cento do tempo, estes episódios terminam em uma crise financeira, e muitas dessas crises estão associadas com grandes declínios de resultados (Ghosh, Ostry e Qureshi, 2016).

A penetração de altos e baixos dá credibilidade à afirmação do economista de Harvard Dani Rodrik que estes "dificilmente são um espetáculo lateral ou uma pequena mancha nos fluxos de capitais internacionais; eles são a história principal." Embora existam muitos fatores, a maior abertura da conta de capital figura consistentemente como um fator de risco nesses ciclos. Além de aumentar as chances de uma falência (crash) a abertura financeira tem efeitos distributivos, sensivelmente aumentando a desigualdade (veja Furceri e Loungani de 2015, para uma discussão sobre os canais através dos quais esta opera). Além disso, os efeitos da abertura sobre a desigualdade são muito mais elevados quando uma pane acontecer (ver Gráfico 2, painel da direita).


A evidência colocada da alta relação de custo-benefício da abertura da conta de capital, particularmente no que diz respeito aos fluxos de curto prazo, levou o ex-primeiro vice-diretor-gerente do FMI, Stanley Fischer, agora o vice-presidente do Conselho da Reserva Federal dos Estados Unidos, a exclamar recentemente: "Qual propósito útil é atendido por fluxos internacionais de capitais de curto prazo?" Entre os formuladores de políticas de hoje, há um aumento da aceitação dos controles para limitar os fluxos de dívida de curto prazo que são vistos como propensos a levar a, compõem, uma crise financeira . Embora não sejam a única ferramenta disponível - políticas de taxa de câmbio e financeiros também podem ajudar - controles de capital são uma alternativa viável e, às vezes, a única, opção quando a fonte de um boom de crédito insustentável são empréstimos direto do exterior (Ostry e outros, 2012).

Tamanho do estado

Reduzir o tamanho do Estado é um outro aspecto da agenda neoliberal. Privatização de algumas funções do governo é uma maneira de conseguir isso. Outra é restringir os gastos do governo por meio de limites no tamanho dos déficits fiscais e sobre a capacidade dos governos de acumular dívidas. A história econômica das últimas décadas oferece muitos exemplos de tais restrições, como o limite de 60 por cento do conjunto do PIB para os países que aderiram à zona euro (um dos chamados critérios de Maastricht).

A teoria econômica fornece pouca orientação sobre o nível ideal da dívida pública. Algumas teorias justificam níveis mais elevados de dívida (uma vez que a tributação cria distorções) e outros apontam para níveis mais baixos - ou mesmo negativos - (uma vez que choques adversos pedem uma poupança por precaução). Em alguns de seus conselhos de política fiscal, o FMI tem se preocupado principalmente com o ritmo em que os governos reduzem os déficits e os níveis de dívida, após o acúmulo de dívidas nas economias avançadas, induzidas pela crise financeira global: muito lento tornaria os mercados nervosos; demasiado rápido iria inviabilizar a recuperação. Mas o FMI também defendeu a redução da proporção da dívida, a médio prazo, num vasto conjunto de países do mercado, avançados e emergentes, principalmente como um seguro contra choques futuros.

Mas é realmente um ponto defensável, para países como a Alemanha, o Reino Unido ou os Estados Unidos, pagarem a dívida pública? Dois argumentos são geralmente colocados em apoio a pagar a dívida, em países com amplo espaço fiscal, isto é, em países onde há pouca perspectiva real de uma crise fiscal. A primeira é que, embora os grandes choques adversos, como a Grande Depressão, dos anos 1930, ou a crise financeira global, da última década, ocorram raramente, quando o fazem, é útil ter usado os momentos de tranquilidade para pagar a dívida. O segundo argumento se baseia na noção de que uma dívida elevada é ruim para o crescimento e, portanto, para estabelecer uma base sólida para o crescimento, pagar a dívida é essencial.

É certamente o caso de muitos países (tais como aqueles do sul da Europa) com pouca escolha além de se envolver no processo de consolidação fiscal, porque os mercados não vão permitir-lhes continuar obtendo empréstimos. Mas a necessidade de consolidação em alguns países não significa todos os países, pelo menos neste caso, a cautela sobre "um tamanho único atende a todos" parece completamente justificada. Os mercados geralmente atribuem muito baixa probabilidade de uma crise de dívida para os países que têm um forte histórico de ser fiscalmente responsáveis (Mendoza e Ostry, 2007). Tal histórico lhes dá espaço para decidir não aumentar os impostos ou cortar gastos produtivos quando o nível da dívida está alto (Ostry e outros, 2010; Ghosh e outros, 2013). E para os países com um forte histórico, o benefício da redução da dívida, em termos de seguro contra uma futura crise fiscal, acaba por ser extremamente pequeno, mesmo em níveis muito elevados de dívida em relação ao PIB. Por exemplo, movendo-se de uma razão da dívida de 120 por cento do PIB para 100 por cento do PIB, ao longo de alguns anos, compra ao país muito pouco, em termos de risco de crise reduzida (Baldacci e outros, 2011).

Mas mesmo que o benefício do seguro seja pequeno, ainda pode valer a pena incorrer se o custo é suficientemente baixo. Acontece, no entanto, que o custo pode ser de grandeza muito maior do que o benefício. A razão é que, para chegar a um menor nível de endividamento, impostos que distorcem o comportamento econômico precisam ser cobrados temporariamente ou gastos produtivos precisam ser cortados, ou ambos. Os custos dos aumentos de impostos ou cortes de despesas necessários para derrubar a dívida podem ser muito maiores do que a redução do risco de crise, gerada pela dívida inferior (Ostry, Ghosh e Espinoza, 2015). Isto não significa negar que a dívida elevada é ruim para o crescimento e bem-estar. Ela é. Mas o ponto-chave é que o custo do bem-estar da dívida mais elevada (o chamado peso da dívida) é aquele que já foi incorrido e não pode ser recuperado; é um custo ancorado. Confrontados com uma escolha entre viver com uma dívida maior - permitindo que a proporção da dívida diminua organicamente, através do crescimento - ou deliberadamente gerar excedentes orçamentários para reduzir a dívida, os governos com espaço fiscal suficiente farão melhor convivendo com a dívida.
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Políticas de austeridade não só geram custos sociais substanciais, reduzindo seus canais de oferta, elas também prejudicam a demanda e, assim, pioram o emprego e desemprego. A noção de que as consolidações orçamentárias podem ser expansionistas (ou seja, aumentar a produção e o emprego), em parte através do aumento da confiança do setor privado e do investimento, tem sido defendida, entre outros, pelo economista de Harvard, Alberto Alesina, no mundo acadêmico, e pelo ex-Presidente do Banco Central Europeu Jean-Claude Trichet, na arena política. No entanto, na prática, os episódios de consolidação fiscal foram seguidos, na média, por quedas em vez de expansões de resultados. Em média, uma consolidação de 1 por cento do PIB aumenta a taxa de desemprego de longa duração em 0,6 pontos percentuais e aumenta 1,5 por cento, dentro de cinco anos, o índice Gini de desigualdade de renda (Ball e outros, 2013).

Em suma, os benefícios de algumas políticas, que são uma parte importante da agenda neoliberal, parecem ter sido um pouco exagerados. No caso de abertura financeira, alguns fluxos de capital, como o investimento direto estrangeiro, parece proporcionar os benefícios reivindicados por eles. Mas para outros, em particular os fluxos de capital de curto prazo, os benefícios para o crescimento são difíceis de medir, ao passo que os riscos, em termos de maior volatilidade e aumento do risco de crise, avultam.

No caso da consolidação fiscal, os custos de curto prazo, em termos de produção e bem-estar mais baixos, e o aumento do desemprego têm sido subestimados, e a conveniência, para os países com espaço fiscal amplo, de simplesmente conviver com dívida elevada, permitindo que as proporções da dívida declinem organicamente, através do crescimento, é subvalorizado.

Um loop adverso

Além disso, uma vez que tanto a abertura quanto a austeridade estão associadas com o aumento da desigualdade de renda, este efeito distributivo configura um loop de feedback negativo. O aumento da desigualdade gerado pela abertura financeira e austeridade pode, ela própria, rebaixar o crescimento, que é o que a agenda neoliberal tem a intenção de aumentar. Existe agora uma forte evidência de que a desigualdade pode reduzir, significativamente, tanto o nível quanto a durabilidade do crescimento (Ostry, Berg e Tsangarides, 2014).

A evidência dos danos econômicos da desigualdade sugere que os formuladores de politicas devem ser mais abertos à redistribuição do que são. Claro que, além da redistribuição, as políticas poderiam ser projetadas para mitigar alguns dos impactos no progresso - por exemplo, por meio do aumento de gastos em educação e formação, que ampliam a igualdade de oportunidades (as chamadas políticas de pré-distribuição). E estratégias de consolidação orçamentária, quando elas são necessárias - poderiam ser projetadas para minimizar o impacto negativo sobre os grupos de baixa renda. Mas em alguns casos, as consequências distributivas desagradáveis terão de ser corrigidas depois que elas ocorrem, usando impostos e gastos do governo, para redistribuir a renda. Felizmente, o medo de que essas políticas vão, elas próprias, necessariamente prejudicar o crescimento é infundada (Ostry, 2014).

Encontrar o equilíbrio

Estes resultados sugerem a necessidade de uma visão mais matizada do que é provável que seja capaz de alcançar a agenda neoliberal. O FMI, que supervisiona o sistema monetário internacional, tem estado na vanguarda desta nova apreciação.

Por exemplo, o seu ex-economista-chefe, Olivier Blanchard, disse em 2010 que "o que é necessário, em muitas economias avançadas, é uma consolidação orçamentária crível, a médio prazo, não uma forca fiscal, hoje." Três anos mais tarde, a diretora do FMI, Christine Lagarde, disse que a instituição acreditava que o Congresso dos Estados Unidos estava certo em elevar o teto da dívida do país, "porque a questão é não a economia, cortando gastos brutalmente, agora que a recuperação está se consolidando." E, em 2015, o FMI aconselhou que os países da área do euro, "com espaço fiscal devem usá-lo para apoiar o investimento."

Na liberalização da conta de capital, a visão do FMI também mudou - de uma que considera os controles de capitais como quase sempre contraproducentes, para uma com maior aceitação de controles, para lidar com a volatilidade dos fluxos de capitais. O FMI também reconhece que a liberalização total do fluxo de capitais não é um objetivo final apropriado, e que uma maior liberalização é mais benéfica e menos arriscada se os países atingiram certos limiares de desenvolvimento financeiro e institucional.

A experiência pioneira do Chile com o neoliberalismo recebeu elogios do laureado Nobel, Friedman. Mas muitos economistas agora chegaram a uma visão com mais nuances, expressa pelo professor da Universidade de Columbia, Joseph Stiglitz (ele próprio um laureado com o Nobel), de que o Chile "é um exemplo de um sucesso dos mercados combinando com regulamentação apropriada "(2002). Stiglitz observou que, nos primeiros anos de sua mudança para o neoliberalismo, o Chile impôs "controles sobre os fluxos de capitais, de modo que não fosse inundado", como foi, por exemplo, o primeiro país da crise asiática, a Tailândia, uma década e meia mais tarde. A experiência do Chile (o país agora evita controles de capitais), e de outros países, sugere que nenhuma agenda fixa proporciona bons resultados para todos os países, em todos os momentos. Formuladores de políticas e instituições, como o FMI, que os aconselham, deve ser guiado não pela fé, mas pela evidência do que funcionou.

Referências

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Dell’Ariccia, Giovanni, Julian di Giovanni, André Faria, M. Ayhan Kose, Paolo Mauro, Jonathan D. Ostry, Martin Schindler, and Marco Terrones, 2008, Reaping the Benefits of Financial Globalization, IMF Occasional Paper 264 (Washington: International Monetary Fund).­

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Ghosh, Atish R., Jun I. Kim, Enrique G. Mendoza, Jonathan D. Ostry, and Mahvash S. Qureshi, 2013, "Fiscal Fatigue, Fiscal Space and Debt Sustainability in Advanced Economies", Economic Journal, Vol. 123, No. 566, pp. F4–F30.­

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Rodrik, Dani, 1998, "Who Needs Capital-Account Convertibility?" in Should the IMF Pursue Capital-Account Convertibility? Essays in International Finance 207 (Princeton, New Jersey: Princeton University).­

Stiglitz, Joseph, 2002, "The Chilean Miracle: Combining Markets with Appropriate Reform", Commanding Heights interview.­

Jonathan D. Ostry é diretor-adjunto, Prakash Loungani é chefe de divisão e Davide Furceri é economista, todos do Departamento de Pesquisa do Fundo Monetário Internacional (FMI).

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