Ascensão dos não-alinhados

Quem ganha em um mundo multipolar?

Matias Spektor

Matias Spektor é Professor de Política e Relações Internacionais na Fundação Getulio Vargas em São Paulo.

Foreign Affairs

Ilustração de Tyler Comrie; Fonte da foto: Reuters

O Sul global tem sido um vencedor líquido das mudanças no poder global nas últimas duas décadas. A crescente influência das economias emergentes, a ascensão da China como uma grande potência, as tensões entre os Estados Unidos e seus aliados europeus e a crescente competição entre grandes potências deram a esses países uma nova alavancagem nos assuntos globais. Eles aproveitaram essas mudanças construindo novas coalizões, como o BRICS (cujos primeiros membros foram Brasil, Rússia, Índia, China e África do Sul); fortalecendo alianças regionais, como a União Africana; e buscando uma agenda mais assertiva na Assembleia Geral da ONU. De defender o acordo de Paris sobre as mudanças climáticas a levar Israel ao Tribunal Internacional de Justiça, o Sul global — o amplo agrupamento de países em grande parte pós-coloniais na África, Ásia, América Latina e Oriente Médio — demonstrou uma maior disposição para desafiar o domínio ocidental e redefinir as regras da ordem global.

Uma política externa "América em primeiro lugar" parece colocar esses ganhos em risco. Durante sua campanha presidencial, Donald Trump prometeu atingir os países em desenvolvimento onde mais dói: aumentando as tarifas que irão estrangular os exportadores nos países em desenvolvimento; normalizando a deportação em massa de migrantes, cujas remessas são essenciais para as economias de muitos países no Sul global; e retirando-se dos acordos ambientais globais que fornecem suporte crucial para as pessoas desproporcionalmente afetadas pela crise climática. Suas políticas econômicas propostas provavelmente levarão à inflação interna, com efeitos colaterais devastadores para os países em desenvolvimento, à medida que as taxas de juros aumentam globalmente e o crédito se torna mais caro para economias já sobrecarregadas pela dívida. Seu compromisso de mirar na China pode dificultar que Pequim continue servindo como um mercado alternativo e fonte de investimento para grande parte do mundo.

Mas mesmo que Trump cumpra suas promessas (e ele pode não cumprir), a história maior para o Sul global deve ser de oportunidade. Trump demonstrou pouco interesse e muitas vezes desprezo pelo mundo não ocidental, mas seu retorno pode paradoxalmente ajudar os países do Sul global a promover seus próprios interesses. Sua hostilidade a certas normas internacionais levará esses países a trabalharem juntos de forma mais eficaz, enquanto sua abordagem transacional lhes dará a chance de jogar as grandes potências umas contra as outras.

E se Trump acabar acomodando a Rússia para afastá-la da China, isso indicaria que os Estados Unidos agora devem navegar em um mundo multipolar — exatamente o entendimento de geopolítica que o Sul global passou a abraçar. De fato, muitos governos no Sul global acolhem sua saída da tradição de política externa dos EUA de internacionalismo liberal que pretende tornar o mundo "seguro para a democracia", mas, desde seu início sob o presidente Woodrow Wilson, aplicou um padrão aos europeus e outro a todos os outros. Em contraste, Trump toma emprestado de outra tradição, a de pessoas como o presidente William Taft, cuja "diplomacia do dólar" usou a influência econômica para estender o poder americano no exterior sem pretensão moral. Ambas as abordagens são formas de reafirmação hegemônica — tentativas de consolidar a primazia dos EUA no cenário mundial — mas uma se esconde em superioridade moral, e a outra não. Alguns países em desenvolvimento sentirão o pragmatismo amoral de Trump como uma lufada de ar fresco, bem como uma abertura para promover seus próprios interesses, quaisquer que sejam os objetivos declarados de Washington.

O PÊNDULO OSCILA

O Sul global é uma categoria ampla, abrangendo uma grande variedade de países com diferentes níveis de riqueza, influência e aspiração. Os interesses e necessidades de um país com o peso econômico do Brasil são muito diferentes dos de um país mais pobre como o Níger. Nem todos os países do Sul global puxam na mesma direção: a Indonésia, por exemplo, resiste cada vez mais a tomar partido na competição entre a China e os Estados Unidos, enquanto a Argentina, sob seu presidente admirador de Trump, Javier Milei, reorientou sua política externa para se aproximar mais das posições americanas. Enquanto isso, a Índia está equilibrando sua solidariedade tradicional com os países pós-coloniais contra seu desejo de se tornar um grande ator militar vagamente no campo dos EUA — uma mudança que elevou sua posição global como um contrapeso à China.

No entanto, apesar de sua diversidade, o Sul global conseguiu, ao longo das décadas, formar coalizões eficazes para remodelar essas regras internacionais há muito elaboradas para servir aos interesses dos poderosos. Seus países se uniram ocasionalmente para tornar as normas internacionais mais equitativas. Em meados do século XX, sob a bandeira do Movimento Não-Alinhado, a coalizão do Sul global visava desmantelar os legados imperiais ocidentais — lutando por soberania, igualdade racial, justiça econômica e o que via como libertação cultural da influência ocidental. Na década de 1970, o Sul global havia se organizado sob vários grupos, incluindo o G-77 na ONU, para alcançar vitórias significativas: a descolonização tornou-se consagrada no direito internacional e o princípio da não intervenção nos assuntos internos de estados soberanos surgiu como uma norma global. Organizações como o cartel de comércio de petróleo OPEP usaram alavancagem econômica para afirmar maior controle não ocidental sobre os recursos naturais. Crucialmente, a defesa de países no Sul global começou a influenciar regras sobre proliferação nuclear, comércio, energia e meio ambiente, codificando no direito internacional a necessidade de formas de justiça redistributiva para compensar países que emergiram da devastação do colonialismo.

Considere o regime global de não proliferação: na década de 1960, os Estados Unidos e a União Soviética conspiraram para impedir a disseminação de armas nucleares e know-how tecnológico, visando coibir a proliferação. Isso irritou muitos países no Sul global que buscavam maior acesso à tecnologia nuclear pacífica e temiam que um acordo entre as superpotências efetivamente consolidasse as armas nucleares, tornando virtualmente impossível eliminá-las no futuro. Esses países se uniram e, por meio de anos de negociações duras, garantiram um compromisso com as superpotências. O Tratado de Não Proliferação Nuclear, assinado em 1968, ainda favorecia os estados que já possuíam armas nucleares, mas incluía disposições que encorajavam o desarmamento em países poderosos e incentivos para que países mais fracos desenvolvessem energia nuclear pacífica.

Também houve reveses. No final da década de 1970 e início da década de 1980, os Estados Unidos rejeitaram o Sul global como obsoleto, insistindo que todos os países adotassem reformas domésticas para se alinharem a uma ordem liberal sob a primazia americana. Programas de ajuste estrutural do Fundo Monetário Internacional e do Banco Mundial impuseram desregulamentação financeira e austeridade, enquanto os Estados Unidos usaram a aplicação extraterritorial da lei doméstica — notavelmente por meio das estipulações da Seção 301 da Lei de Comércio de 1974 — para pressionar os países a desmantelar tarifas protecionistas e subsídios. No entanto, a globalização se desenrolou de maneiras inesperadas. Ela gerou nova riqueza para muitos países pós-coloniais, impulsionou a China a uma posição de poder crescente e alimentou movimentos transnacionais potentes, como o islamismo político. Embora a globalização também tenha encorajado uma onda de democratização no mundo em desenvolvimento, esse resultado nem sempre beneficiou os Estados Unidos e seus aliados ocidentais.

O presidente dos EUA, Bill Clinton, reabriu oportunidades para o Sul global. A retórica sobre a chamada ordem internacional liberal apelou para a noção de um mundo interconectado onde a prosperidade poderia ser distribuída de forma mais uniforme, inclusive para os países em desenvolvimento. Clinton não estava imune a violar essas normas, como quando ele contornou o Conselho de Segurança da ONU para lançar a intervenção da OTAN em Kosovo em 1999. A Lei Helms-Burton em 1996 penalizou empresas estrangeiras envolvidas em negócios com Cuba, mesmo quando tais atividades eram legais em seus próprios países e lícitas aos olhos da Organização Mundial do Comércio.

Mas a ênfase de Clinton em uma "ordem baseada em regras" permitiu que os países do Sul global usassem instituições internacionais em seu próprio benefício. A Organização Mundial do Comércio forneceu uma plataforma para os países em desenvolvimento negociarem acordos favoráveis, incluindo a capacidade de desafiar legalmente economias mais fortes, ajudando a nivelar o campo de jogo no comércio internacional. A Conferência Mundial sobre Mulheres de 1995 em Pequim destacou questões de gênero, desencadeando uma era de mudança progressiva em todo o mundo em desenvolvimento ao galvanizar o apoio internacional para iniciativas de igualdade de gênero e pressionar os governos a garantir melhor os direitos das mulheres. O Protocolo de Kyoto para a Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudanças Climáticas forneceu um mecanismo por meio do qual os países em desenvolvimento poderiam receber apoio financeiro e tecnológico para políticas ambientais, ao mesmo tempo em que responsabilizava os países industrializados por não conseguirem reduzir as emissões de carbono. O Banco Mundial reformou para priorizar programas que reduzissem a pobreza e promovessem o desenvolvimento sustentável em todo o Sul global. Um mundo de normas globais institucionalizadas, apesar de suas imperfeições, permitiu que os países em desenvolvimento responsabilizassem as grandes potências e extraíssem concessões significativas por meio de mecanismos multilaterais.

O pêndulo oscilou após os ataques de 11 de setembro, em cujo rescaldo o presidente dos EUA, George W. Bush, insistiu: "Não há regras". Esta proclamação anunciou uma era de uso irrestrito da força no Afeganistão, Iraque e em outros lugares, resultando nas mortes diretas e indiretas de milhões de pessoas em todo o Sul global. Os Estados Unidos torturaram detidos de países em desenvolvimento em instalações clandestinas. Em muitos países ocidentais, os muçulmanos e sua religião em geral se tornaram sujeitos de escrutínio racializado. A doutrina humanitária da “responsabilidade de proteger” — que sancionou a intervenção para prevenir crimes como genocídio — facilitou invasões e violações da soberania nacional, como o ataque liderado pela OTAN à Líbia em 2011, que pareceu motivado mais por interesses estratégicos do que por preocupações com o bem-estar das pessoas. O presidente dos EUA, Barack Obama, desafiou o direito internacional ao transformar o Iêmen em um campo de provas para a guerra de drones, fazendo com que um estado frágil caísse em caos. Esse intervencionismo gerou instabilidade e desencadeou a migração em massa da África e do Oriente Médio para a Europa, especialmente durante a guerra civil síria na década de 2010.

A crise financeira de 2008 forçaria o pêndulo de volta na outra direção. Ela deu um golpe devastador no Ocidente, expondo a podridão dentro dos pilares da ordem internacional liberal. Pela primeira vez em décadas, o Ocidente se viu precisando do Sul global. O G-20, que trouxe economias emergentes como Brasil, China, Índia e África do Sul para a mesa ao lado de potências ocidentais tradicionais, substituiu o G-7 como o principal fórum para governança econômica global. Países não ocidentais ganharam mais voz na elaboração de planos de recuperação global, como medidas de estímulo coordenadas e reformas na governança financeira. Por exemplo, o G-20 supervisionou a expansão da representação no Fundo Monetário Internacional e no Banco Mundial para incluir mais vozes de economias emergentes. Ao mesmo tempo, uma série de instituições não ocidentais — incluindo a União Africana, BRICS, OPEP+ (a versão expandida do cartel) e o Banco Asiático de Investimento em Infraestrutura liderado pela China — tornaram-se arenas vibrantes de ação coletiva para o Sul global.

Trump em uma cúpula do G-20 em Osaka, Japão, junho de 2019 Kim Kyung-Hoon / Reuters

A chegada de Trump à Casa Branca em 2017 desacelerou o progresso do Sul global. Sua marginalização da Organização Mundial da Saúde durante a pandemia da COVID-19, retirada do acordo de Paris e desrespeito às regras comerciais ao impor unilateralmente tarifas fora da estrutura da Organização Mundial do Comércio tiveram efeitos devastadores. As instituições internacionais ofereceram ao Sul global algumas proteções modestas — sem elas, os estados mais fracos ficaram vulneráveis ​​à lei da selva. Em 2020, ele anunciou a intenção de seu governo de se retirar da Organização Mundial da Saúde, por exemplo, congelando temporariamente o financiamento dos EUA para programas importantes na África, minando os esforços para combater a poliomielite e a malária. O desrespeito de Trump pelas instituições internacionais também enfraqueceu a extensão em que os países do Sul global poderiam influenciar a governança global. A demonização de Trump de migrantes não brancos de países do Sul global aprofundou ainda mais a divisão, promovendo xenofobia e hostilidade racista que reverberaram muito além das fronteiras dos EUA.

Não mudou muito sob o presidente dos EUA, Joe Biden. Sua posição sobre comércio refletiu amplamente a de Trump. Embora Biden inicialmente tenha revertido algumas das posições linha-dura de Trump sobre imigração, ele voltaria a elas na segunda metade de sua presidência. Ele devolveu os Estados Unidos ao acordo de Paris, mas sua legislação elaborada para combater as mudanças climáticas — incluindo a Lei de Redução da Inflação — corre o risco de se tornar uma ferramenta para o protecionismo, tornando mais difícil, não mais fácil, para os países do Sul global fazerem a transição para economias verdes.

Não é de surpreender que muitos países em desenvolvimento tenham se voltado para a China nos últimos anos. A transformação da China de um país relativamente pobre para um muito mais poderoso e próspero em apenas meio século a ajuda a falar com governos e públicos no Sul global. Ela tem sido uma grande financiadora para esses países, negociando empréstimos e investimentos para commodities, matérias-primas, energia e acesso a portos para alimentar seu rápido crescimento. Pequim capitalizou as feridas autoinfligidas por Washington — como sua calamitosa invasão do Iraque em 2003 e o desdém de Trump por acordos e instituições internacionais — para se tornar um grande ator em organizações multilaterais, nas quais frequentemente alega representar os interesses do mundo em desenvolvimento.

Mas há sinais crescentes de problemas. À medida que a China se torna mais poderosa, ela trata cada vez mais outros países não como um parceiro, mas como uma grande potência faria. Muitos veem suas ações como neocoloniais, incluindo sua imposição de condições draconianas em acordos comerciais e de investimento e sua diplomacia pesada na África, América Latina e Sudeste Asiático. No Sudeste Asiático, a China passou de parceira a aspirante a hegemônica, pressionando países como Indonésia, Filipinas e Vietnã. Mesmo dentro do BRICS — que agora está se expandindo além de seus membros fundadores — alguns se preocupam que a China veja o grupo como um veículo para projetar influência em vez de uma plataforma compartilhada para ação coletiva beneficiando países em desenvolvimento. O retorno de Trump à Casa Branca não tornará mais fácil para o Sul global equilibrar a China com os Estados Unidos; seu protecionismo comercial prejudicará os países em desenvolvimento em todos os níveis.

DELÍRIOS DE HEGEMONIA

As promessas de campanha de Trump sobre comércio, clima, migração e tributação são frequentemente entendidas como um recuo do mundo. Da perspectiva do Sul global, no entanto, esses compromissos sugerem o oposto: eles pressagiam uma tentativa de reafirmar a hegemonia dos EUA. Quando Trump ameaça se retirar de acordos internacionais, ele está na verdade insistindo que os Estados Unidos podem fazer isso sozinhos — e que os outros devem simplesmente se alinhar se souberem o que é bom para eles. Ao semear incerteza sobre a credibilidade dos compromissos americanos, Trump incentiva os países a se alinharem mais estreitamente com os Estados Unidos ou correm o risco de perder. Seus cortes de impostos e tarifas propostos alimentarão a inflação, levando a maiores taxas de juros nos EUA. Isso, por sua vez, aumentará os custos de empréstimos globalmente, especialmente para países com dívidas significativas, e afastará os investidores dos mercados emergentes em direção a retornos mais seguros nos Estados Unidos. A depreciação cambial resultante tornará as importações mais caras, aumentando a inflação e reduzindo a produtividade em muitos países em desenvolvimento. Em vez de sinalizar isolamento, as promessas de campanha de Trump são interpretadas no Sul global como uma estratégia calculada de revisionismo — uma tentativa de restaurar a primazia dos EUA fazendo com que outros países prestem atenção, se alinhem a Washington ou sejam deixados vulneráveis ​​em uma ordem cada vez mais incerta.

Líderes em todo o Sul global terão pouca opção a não ser encontrar maneiras de proteger seus países das consequências das políticas de Trump. Os públicos domésticos em muitos países em desenvolvimento estão muito mais mobilizados politicamente e tecnologicamente capacitados do que em eras anteriores, tornando suas demandas mais altas e difíceis de ignorar. As classes média e pobre em grande parte do Sul global se beneficiaram significativamente das oportunidades econômicas que vieram com a globalização e que Trump ameaça. Eles esperarão que seus líderes mantenham a linha.

Muitos governos, por exemplo, continuarão a explorar alternativas à moeda dos EUA, experimentando sistemas de pagamento sem dólar, moedas digitais e mecanismos de comércio em denominações locais para enfraquecer a capacidade da Casa Branca de coagir rivais por meio de sanções e outras restrições. Eles podem buscar estratégias novas e criativas para manter os fluxos de comércio internacional e contornar as restrições impostas pela nova administração dos EUA. Antecipando tais movimentos, Trump postou nas redes sociais em novembro ameaçando impor tarifas de 100% aos países do BRICS caso eles buscassem uma moeda alternativa "para substituir o poderoso dólar americano".

Se Trump realmente realizar deportações em massa, elas prejudicarão a posição de seu país em grande parte do Sul global porque elas justificam a crença de que Trump tem profundo desdém pelo mundo não ocidental. Isso aprofundará a divisão entre o Norte e o Sul globais em questões de raça e diferença cultural, tensionando as relações diplomáticas do Ocidente com países na África, Ásia e América Latina, ao mesmo tempo em que provoca um ressentimento mais amplo em relação aos países ocidentais vistos como perpetuadores de hierarquias raciais. Tais ações podem exacerbar as tensões dentro dos Estados Unidos, ampliando a lacuna entre as comunidades em questões de raça e imigração e minando ainda mais a autoridade moral do país no cenário global.

Um assunto que conquistou ampla solidariedade entre os países do Sul global é a causa palestina. A África do Sul, por exemplo, tomou medidas para desafiar as ações de Israel em Gaza no Tribunal Internacional de Justiça, acusando-o de cometer atos de genocídio. Muitos governos em todo o Sul global veem isso como emblemático da hipocrisia ocidental mais ampla, apontando como o Ocidente tolera amplamente a matança de civis palestinos e libaneses por Israel, mesmo que condene veementemente a agressão russa e a matança de civis ucranianos. Esse padrão duplo aprofundou o ceticismo no Sul global sobre a imparcialidade da ordem internacional liberal. A situação dos palestinos servirá como um ponto crítico, um símbolo das desigualdades na ordem internacional prevalecente e, aos olhos de muitos no mundo em desenvolvimento, o trabalho inacabado da descolonização. A questão continuará a ressaltar as tensões persistentes entre países ocidentais e não ocidentais. Mesmo que Trump dê rédea solta às ambições israelenses, os países em desenvolvimento continuarão usando a Assembleia Geral da ONU e o direito internacional para desafiar não apenas Israel, mas também os Estados Unidos.

Sobre a ação climática, a abordagem de Trump promete encorajar grupos de interesse dentro do Sul global que se dedicam a indústrias de alto carbono e à extração de combustíveis fósseis. Isso mudará o equilíbrio de poder doméstico para longe dos proponentes da transição verde. Grupos de interesse de alto carbono estão fadados a resistir às reformas necessárias e tornar mais custoso e lento efetuar a transição verde globalmente. A relativa indiferença de Trump à ação climática pode encorajar madeireiros, fazendeiros e mineradores ao redor do mundo, levando a mais desmatamento e expansões agrícolas insustentáveis ​​que agravarão as mudanças climáticas, ameaçando a segurança alimentar global ao perturbar ecossistemas e reduzir a produtividade das colheitas tanto no Sul global quanto no Norte global.

Ao mesmo tempo, a política externa de Trump pode ter algumas consequências curiosas. Em vez de reafirmar a primazia americana, Washington pode vir a ver que o mundo mudou sob seus pés. Se Trump seguir adiante com sua promessa de campanha de reduzir as tensões com a Rússia enquanto ainda busca pressionar a China, ele pode involuntariamente acelerar a deriva em direção a um mundo multipolar. Ao aliviar as hostilidades com o presidente russo Vladimir Putin, Trump reconheceria tacitamente que a Rússia não pode ser subjugada e que a busca de Moscou por hegemonia regional é legítima — que a Rússia tem o direito de se esforçar para manter uma esfera de influência. Isso justificaria muitos países no Sul global que argumentam há anos que o sistema internacional não é mais definido pela hegemonia americana incontestável, mas por uma ordem mais equilibrada, na qual os Estados Unidos devem cada vez mais evitar a política externa impulsiva de unipolaridade por contenção calculada. Os países em desenvolvimento continuarão tratando a China e a Rússia como centros essenciais de poder, aproveitando oportunidades para extrair concessões econômicas, de segurança e tecnológicas por meio de plataformas como a Organização de Cooperação de Xangai, um grupo multilateral liderado pela China. Em uma ordem global fragmentada, marcada pela competição e pelo transacionalismo pragmático, as políticas de Trump podem aumentar a alavancagem do Sul global, permitindo que ele jogue grandes potências umas contra as outras.

Com certeza, o Sul global não tem a unidade e os recursos para atenuar completamente as arestas mais afiadas da política externa de Trump. Os Estados Unidos sob Trump ainda exercerão influência incomparável, definindo agendas e moldando regras internacionais. Washington mantém a capacidade de empregar coerção econômica, isolamento diplomático e até mesmo força militar para anular esforços sérios de países em desenvolvimento para desafiar as preferências dos EUA. Mas a crescente agência do Sul global e a consciência geopolítica em expansão entre seus povos alteraram fundamentalmente a dinâmica do poder global. O governo dos EUA, seja sob Trump ou seus sucessores, achará cada vez mais difícil ignorar a crescente relevância política daqueles países antes relegados às margens. A tentativa de Trump de reafirmar a hegemonia americana irá deparar-se com um mundo muito menos flexível do que ele imagina.