Os Estados Unidos perderam sua influência sobre a China

Como Trump e Xi podem consolidar a vantagem de Pequim nos próximos anos

Henrietta Levin

Foreign Affairs

Uma bandeira nacional chinesa em Pequim, maio de 2026
Maxim Shemetov / Reuters

O último ano das relações entre EUA e China foi extraordinário e vertiginoso. Na primavera de 2025, o presidente dos EUA, Donald Trump, impôs um embargo comercial de fato à China, medida prontamente retaliada por Pequim. Meses depois, ele anunciava uma parceria “G-2” entre os dois países. Nas últimas semanas, Trump convidou navios de guerra chineses para o Estreito de Ormuz e ameaçou atacar petroleiros com destino à China que passassem por ali.

Mas a relação bilateral mais importante do mundo também mudou de maneiras mais consequentes e persistentes. A China estabeleceu, discretamente, autoridade sobre se e como os Estados Unidos implementarão medidas de segurança nacional, como controles de exportação. Mudanças estilísticas na forma como os Estados Unidos conduzem a diplomacia com a China permitiram que Pequim ganhasse vantagem na busca por concessões políticas de alto risco. Além disso, Washington separou sua diplomacia com Pequim dos esforços para competir por influência global, resultando em uma despriorização de questões estratégicas críticas e permitindo que a China instrumentalize a aparência de reaproximação sino-americana. Essas mudanças sutis nas relações sino-americanas podem restringir a tomada de decisões em Washington nos próximos anos.

Quando Trump se encontrar com Xi em Pequim esta semana, é improvável que os dois líderes alcancem grandes avanços políticos. Mas eles reforçarão um novo conjunto de regras e pressupostos implícitos para a gestão das relações que, em última análise, favorecem a China, o que pode encorajar Pequim a testar a determinação americana em relação a Taiwan, à proteção de tecnologia de ponta e a outros interesses vitais. Isso, por sua vez, complicará a capacidade de Washington de preservar a estabilidade bilateral que tanto se esforçou para garantir.

O NOVO VETO DE PEQUIM

A China emergiu da guerra comercial de 2025 em uma posição de relativa força. À medida que as tensões aumentavam no início de 2025, estrategistas em Pequim argumentavam que as interrupções prejudicariam a China, mas que prejudicariam ainda mais os Estados Unidos. Como previsto, depois que Pequim bloqueou as exportações de elementos de terras raras e minerais críticos essenciais, ameaçando a viabilidade da indústria manufatureira americana, o governo Trump buscou rapidamente uma saída para a guerra comercial que havia iniciado. As autoridades chinesas viram suas suposições confirmadas. Sua confiança disparou. Uma cautela anterior em relação à imprevisibilidade de Trump deu lugar à quase certeza de que Pequim poderia manipular seu governo com facilidade. As autoridades chinesas concluíram que poderiam negociar com os Estados Unidos em pé de igualdade e que, na verdade, a China detinha a posição mais forte.

Após a guerra comercial, ambos os lados voltaram a concentrar-se na tarefa aparentemente técnica de desfazer as medidas retaliatórias mais prejudiciais que haviam imposto. Os Estados Unidos deixaram de lado as preocupações estruturais relativas às políticas não mercantis da China e aos consequentes desequilíbrios comerciais que as tarifas originalmente visavam corrigir. Mas os acordos finais, endossados ​​por Trump e Xi em outubro de 2025, na cúpula em Busan, Coreia do Sul, ainda revelaram mudanças significativas na natureza das relações sino-americanas. A China suspendeu os seus controles mais abrangentes sobre terras raras e minerais críticos. Em troca, Washington cedeu a Pequim um poder de veto efetivo sobre se e como os Estados Unidos se protegeriam de certas ameaças à segurança nacional.

Como parte deste acordo, os Estados Unidos retiraram uma nova regulamentação que teria aplicado controles de exportação às subsidiárias de entidades já sancionadas, eliminando uma brecha que era usada para contornar a proibição de vendas de semicondutores avançados à China. Num só golpe, Pequim afirmou ter autoridade sobre o grau em que os Estados Unidos aplicariam todas as suas medidas de segurança nacional existentes que se baseavam em controles de exportação, independentemente de terem a China como alvo ou não. Além disso, os Estados Unidos concordaram em renunciar a novos controles de exportação que visassem especificamente entidades chinesas.

A China emergiu da guerra comercial de 2025 em uma posição de relativa força.

Tal acordo comercial teria sido impensável um ano antes. O primeiro governo Trump e o governo Biden utilizaram controles de exportação para lidar com uma ampla gama de desafios, incluindo a militarização da tecnologia americana pelas forças armadas chinesas, o apoio de Pequim à guerra da Rússia na Ucrânia e as violações dos direitos humanos em Xinjiang. Essas medidas impediram a China de utilizar facilmente as capacidades americanas para minar os interesses e valores dos Estados Unidos. O segundo governo Trump discretamente deixou essa ferramenta de lado.

Os Estados Unidos e a China discutem rotineiramente questões de segurança nacional, mas, no passado, a forma como Washington lidava com essas questões não era negociável. Os Estados Unidos podem, em última análise, decidir não agir em relação a uma ameaça específica, mas nenhum dos lados esperava que a China detivesse autoridade explícita sobre como as autoridades americanas procederiam. Agora, Pequim tem poder de voto.

Para alguns observadores, isso representa um avanço diplomático semelhante às negociações de controle de armas nucleares da Guerra Fria. Depois que a China e os Estados Unidos estiveram à beira da destruição econômica mútua assegurada, ambos os lados conseguiram recuar. O acordo de Busan, no entanto, carece da simetria dos tratados de desarmamento do século XX, nos quais capacidades militares idênticas estavam sujeitas a restrições recíprocas. Em vez disso, a China retirou uma arma — suas restrições mais severas às exportações de terras raras — em troca da abstenção dos Estados Unidos em relação aos controles de exportação em todos os domínios, incluindo tecnologia, segurança cibernética e não proliferação. O desequilíbrio nesse acordo fortaleceu a posição geral da China na relação bilateral. E, como está explicitamente ligado ao domínio da China sobre as terras raras, das quais os Estados Unidos precisarão por algum tempo, os formuladores de políticas atuais e futuros dos EUA podem ter dificuldade em restabelecer uma base mais favorável para a estabilidade sino-americana.

APARÊNCIA ACIMA DA SUBSTÂNCIA

Os preparativos para a próxima cúpula entre os líderes dos dois países revelam novas e importantes mudanças nas relações EUA-China. Na preparação para cúpulas bilaterais, ambos os lados sempre se preocuparam muito com o simbolismo e a pompa do encontro, bem como com sua agenda substantiva. Mas, no passado, os diplomatas chineses geralmente se concentravam mais na atmosfera, enquanto as autoridades americanas priorizavam objetivos políticos mais específicos. Essas diferenças facilitavam negociações bem-sucedidas, permitindo que ambos os lados fizessem concessões sobre a estrutura das reuniões sem comprometer seus principais objetivos. Os Estados Unidos poderiam oferecer um gesto de respeito — uma refeição mais longa ou elaborada, por exemplo — para obter o apoio chinês a uma mudança política mais concreta, como uma comunicação militar mais eficaz.

Agora, esses papéis se inverteram. Washington precisa atender ao desejo primordial de Trump por laços visivelmente cordiais com Xi. Em resposta, Pequim vê uma oportunidade única de se inspirar na estratégia dos EUA, trocando a aparência pela substância na busca por concessões em sua principal prioridade estratégica: Taiwan. Autoridades chinesas certamente apresentarão a Trump uma elaborada demonstração de pompa e circunstância, mas esperam que ele retribua o favor em sua agenda política, possivelmente suavizando o apoio dos EUA a Taiwan.

Antes de cúpulas anteriores, os Estados Unidos frequentemente dividiam suas prioridades em áreas de potencial cooperação, como o combate ao narcotráfico e os laços interpessoais, e áreas de divergência, como Taiwan e a guerra na Ucrânia. Isso dava estrutura a uma extensa agenda bilateral. Áreas de cooperação mereciam negociação, enquanto áreas de divergência exigiam discussão. O objetivo, em primeiro lugar, era estabelecer um programa de ação comum. Em segundo lugar, Washington buscava sanar mal-entendidos e esclarecer linhas vermelhas, reforçando assim a dissuasão e reduzindo o risco de conflitos acidentais. Washington geralmente preferia abordar cada tópico como uma questão independente.

Pequim sente-se cada vez mais confiante em sua posição dentro da relação sino-americana.

A China adotou uma abordagem diferente. Seus diplomatas trabalharam agressivamente para conectar áreas de cooperação e áreas de divergência, argumentando que o progresso em qualquer questão específica seria insustentável na ausência de um ímpeto e confiança mais amplos. A China via a cooperação como uma alavanca. Poderia argumentar que os dois lados não poderiam progredir na interrupção do fluxo de precursores de fentanil, por exemplo, enquanto permanecessem distantes em relação a Taiwan. Em 2022, Pequim demonstrou com clareza incomum sua visão de que a cooperação é algo a ser conquistado por meio de bom comportamento. Em resposta à visita da então presidente da Câmara dos Representantes, Nancy Pelosi, a Taiwan naquele verão, Pequim suspendeu a cooperação em uma ampla variedade de questões não relacionadas, incluindo o combate ao narcotráfico, mudanças climáticas, imigração e comunicação militar.

Desta vez, os Estados Unidos estão tentando conectar componentes díspares da agenda bilateral. Tudo é negociável, incluindo questões de segurança nacional. Trump não vê nenhuma distinção significativa entre áreas de cooperação e áreas de divergência; ele parece acreditar que todos os problemas podem ser resolvidos por meio de seu engajamento pessoal com Xi. Assim, Washington poderia concebivelmente considerar concessões estratégicas em questões que definirão a competição sino-americana por décadas — como o status de Taiwan ou a proteção de tecnologias — em troca de ganhos periféricos de curto prazo, como compras chinesas de soja ou aviões.

Essa dinâmica foi reforçada pelo papel de fato do Secretário do Tesouro dos EUA, Scott Bessent, como principal diplomata para as relações sino-americanas. No passado, a principal responsabilidade pelas cúpulas bilaterais geralmente recaía sobre o conselheiro de segurança nacional ou o secretário de Estado. Esses funcionários priorizavam questões de segurança nacional e geralmente evitavam perseguir objetivos econômicos em detrimento da posição estratégica dos Estados Unidos. Ao longo dos anos, esses funcionários por vezes priorizaram a estabilidade em detrimento de ações que abordassem as ameaças representadas por Pequim, evitando medidas de confronto que pudessem complicar a diplomacia sino-americana. Mas mesmo assim, sua percepção do que importava nas relações sino-americanas favorecia a agenda estratégica.

O homólogo chinês de Bessent é o vice-primeiro-ministro He Lifeng, cujas responsabilidades também são predominantemente econômicas. O Estado-partido chinês, contudo, possui uma capacidade excepcional de impor disciplina de comunicação em todos os seus quadros, e não há dúvida de que He está preparado para buscar conquistas tanto em questões estratégicas quanto econômicas. Esse desequilíbrio torna os Estados Unidos vulneráveis ​​a sair desta e de futuras cúpulas com acordos desvantajosos.

CAMINHOS SEPARADOS

Em outra mudança significativa, parece que Washington não vê mais a diplomacia sino-americana como parte de sua competição com Pequim por influência global. Anteriormente, as autoridades americanas interagiam com Pequim não apenas para se comunicarem com as autoridades chinesas, mas também como uma forma de gestão de alianças. A diplomacia com a China tinha como objetivo fortalecer os laços dos EUA com seus parceiros, ao mesmo tempo que contrariava os esforços chineses para enfraquecê-los. Em reuniões com a China, por exemplo, governos americanos anteriores expressaram preocupações sobre a decisão de Pequim no Mar da China Oriental. Faziam isso para dissuadir novas coerções contra o Japão, mas, talvez ainda mais importante, Washington poderia informar ao Japão posteriormente que havia levantado a questão. Isso tranquilizou os aliados, demonstrando que Washington valorizava o suficiente para levar suas prioridades a Pequim.

Ao mesmo tempo, Washington utilizou o conteúdo e o ritmo da diplomacia sino-americana para garantir aos parceiros que os Estados Unidos não intensificariam as tensões com a China de forma imprudente, nem se reconciliariam irresponsavelmente com Pequim. Essa mensagem foi vital para construir confiança com parceiros que temiam, por um lado, que as tensões entre EUA e China se transformassem em conflito e, por outro, que Washington e Pequim fechassem um acordo às custas de outros países. Os países asiáticos não querem que os Estados Unidos se intensifiquem a exigir sobre Taiwan a ponto de um conflito se tornar mais provável. Contudo, também não querem que os Estados Unidos cheguem a um acordo com a China que permita ao continente estabelecer mais facilmente o controle da ilha, o que abriria caminho para a dominância chinesa na região e restringiria a liberdade de ação de terceiros países.

Agora, os Estados Unidos descartaram essas considerações globais, preferindo gerenciar cada uma de suas relações como assuntos separados. Mesmo tendo investido enormes recursos no fortalecimento da cooperação marítima com as Filipinas, por exemplo, o governo Trump minimizou as preocupações com a intervenção da China no Mar da China Meridional em sua agenda de alto nível com Pequim. Anteriormente, Washington teria buscado uma coerência adicional reforçada em seu engajamento com a China e seus aliados. Agora, essas relações são geridas em vias completamente separadas. Notavelmente, a próxima viagem de Trump a Pequim será a primeira de um presidente dos EUA desde 1998 e incluirá apenas reuniões com homólogos chineses, evitando a prática tradicional de viagens para países aliados na mesma viagem ou, no caso de cúpulas multilaterais, de interagir com aliados durante uma estadia na China.

A China, por sua vez, tem utilizado a aparência de reaproximação com os Estados Unidos como uma ferramenta importante em seus próprios esforços globais para expandir a influência chinesa e corroer a confiança nos Estados Unidos. Isso ajuda a explicar por que a China atribuiu tanta importância a persuadir Trump a oferecer concessões retóricas sobre Taiwan na próxima cúpula — incentivando-o a declarar que os Estados Unidos "se opõem" à independência de Taiwan, em contraste com a posição de longa data dos EUA de "não apoiar" esse resultado, e que ele endossa a unificação de alguma forma. É provável que as autoridades chinesas acreditem que essa linguagem por si só tenha um efeito duradouro na assistência de segurança dos EUA para Taiwan. Contudo, isso minaria a confiança do povo taiwanês nos Estados Unidos, enfraqueceria a posição política em Taiwan, que defenderia laços mais estreitos com Washington e possivelmente levaria outros atores regionais, como o Japão e as Filipinas, para suavizar suas próprias políticas de apoio a Taiwan. Enquanto os Estados Unidos minimizam as implicações internacionais de sua diplomacia com a China, Pequim está instrumentalizando a aparência de reaproximação sino-americana para lançar dúvidas sobre se os aliados dos EUA podem confiar em Washington para defendê-los, em detrimento da estabilidade na relação sino-americana.

UMA ESCOLHA INVEJÁVEL

Essas mudanças estruturais e estilísticas nas relações EUA-China concederam a Pequim mais poder dentro da relação. Contudo, ao mesmo tempo, as ações de Washington nem sempre estão alinhadas com sua mensagem conciliatória em relação a Pequim. Mesmo enquanto o governo Trump celebra uma parceria “G-2” com a China e sugere que a venda de armas para Taiwan está aberta à negociação, em possível violação das seis garantias do presidente Ronald Reagan a Taiwan, a atividade militar dos EUA ao redor de Taiwan e do Mar da China Meridional permanece intensa. Em 2025 e 2026, os Estados Unidos realizaram um programa de exercícios militares multilaterais e operações de liberdade de navegação no Pacífico Ocidental. Este mês, concluíram o maior exercício militar conjunto já realizado com as Filipinas, concentrado no norte de Luzon, ao sul de Taiwan, e em uma ilha ocidental adjacente ao Mar da China Meridional. Os militares dos EUA continuam enviando navios e aeronaves pelo Estreito de Taiwan e, em dezembro, o governo Trump aprovou um pacote de venda de armas de US$ 11 bilhões para Taiwan.

Alguns argumentariam que esse estado de coisas reflete uma estratégia astuta de falar mansamente enquanto se carrega um porrete. Mas os Estados Unidos não estão falando mansamente em sua diplomacia com Pequim. Estão comunicando explicitamente apatia em questões estratégicas cruciais, apesar da continuidade operacional que, em muitos casos, caracterizou a abordagem americana a essas mesmas questões.

Essa divergência entre palavras e ações aumenta o risco de mal-entendidos, erros de cálculo e escalada não intencional. A China não busca um conflito militar imediato com seus vizinhos ou com os Estados Unidos, mas seus exercícios militares cada vez mais elaborados ao redor de Taiwan podem facilmente causar um acidente que leve a uma escalada. Os ataques da guarda costeira chinesa contra marinheiros filipinos no Mar da China Meridional podem, inadvertidamente, acionar compromissos de aliança dos EUA, levando a um confronto entre grandes potências. Agora que Washington está sinalizando explicitamente a Pequim a falta de interesse em apoiar seus aliados regionais (enquanto, na prática, continua a apoiá-los), as chances de Pequim interpretar mal as intenções de Washington e subestimar a determinação americana são ainda maiores do que no passado.

À medida que Pequim se sente cada vez mais confiante em sua posição dentro da relação sino-americana, pode se sentir encorajada a afirmar-se de forma mais agressiva no Indo-Pacífico. Isso forçaria os Estados Unidos a fazer uma escolha difícil: reagir, potencialmente sacrificando a estabilidade bilateral e arriscando um conflito, ou ignorar a situação, permitindo que interesses vitais dos EUA se deteriorem. Como não há uma resposta ideal, os Estados Unidos devem se esforçar para evitar um cenário em que sejam forçados a escolher. Isso exige que Washington envie sinais mais claros de força, foco e compromisso duradouro com sua própria segurança e a de seus aliados. Caso Trump continue a comunicar que prioriza ganhos rápidos e seu relacionamento com Xi acima de interesses americanos mais profundos, os Estados Unidos se verão com uma capacidade reduzida de conduzir a relação em seus próprios termos.

HENRIETTA LEVIN é pesquisadora sênior do Centro de Estudos Estratégicos e Internacionais. Anteriormente, ocupou cargos de alto escalão no Departamento de Estado dos EUA e no Conselho de Segurança Nacional.