Por que o gradualismo pode ajudar em Gaza

Acordos de paz em fases já funcionaram no Oriente Médio

AMR HAMZAWY

AMR HAMZAWY é pesquisador sênior e diretor do Programa para o Oriente Médio do Carnegie Endowment for International Peace.

Foreign Affairs

Palestinos deslocados retornando ao norte de Gaza, outubro de 2025
Mahmoud Issa / Reuters

Enquanto líderes ocidentais e internacionais avaliam o acordo de cessar-fogo entre Israel e o Hamas, assinado no Egito em 9 de outubro, muitos têm levantado dúvidas sobre a estrutura em fases do acordo. De acordo com o plano de 20 pontos anunciado pelo presidente dos EUA, Donald Trump, a fase inicial que agora se desenrola prevê apenas uma retirada israelense parcial ou limitada de Gaza e a libertação de quase 2.000 prisioneiros palestinos em troca da libertação dos reféns israelenses restantes mantidos pelo Hamas. As questões mais profundas, incluindo questões sobre a governança pós-guerra de Gaza e a força de estabilização que garantirá a segurança no território, foram relegadas a fases subsequentes. Para os críticos, o fato de essas questões cruciais não terem sido totalmente abordadas desde o início sugere que o plano está fadado ao fracasso.

Mas o gradualismo do plano de Trump não é novidade no contexto da diplomacia de crise no Oriente Médio. Pelo contrário, uma abordagem em fases, abordando os desafios tanto da desescalada imediata quanto da gestão transicional de longo prazo, tem sido, há décadas, a estratégia mais viável para encerrar conflitos na região. De fato, por mais de 75 anos, muitos dos acordos de paz mais cruciais, incluindo o armistício que pôs fim à guerra árabe-israelense de 1948 e o tratado de paz egípcio-israelense de 1979, dependeram dessa estrutura. Em ambos os casos, os acordos preliminares foram seguidos por fases de implementação, que exigiram patrocínio internacional ou regional para mobilizar as ferramentas políticas e técnicas necessárias para garantir o cumprimento.

Um estudo aprofundado desses exemplos históricos mostra que, sob as condições certas, acordos em fases podem não apenas resistir a desafios difíceis, mas também proporcionar a construção incremental de confiança e as oportunidades de negociação necessárias para que acordos mais duradouros se concretizem. O verdadeiro desafio para o plano de Trump, portanto, não é sua estrutura em fases. Em vez disso, a questão primordial é se Washington e seus parceiros internacionais e regionais podem garantir que os mecanismos, incentivos e penalidades necessários estejam em vigor para permitir o sucesso das etapas subsequentes que o plano prevê.

OBJETIVOS LIMITADOS, MAIOR DURABILIDADE

Acordos de paz em fases têm uma longa história no Oriente Médio. Veja os acordos de armistício de 1949 entre Israel e Egito, Jordânia, Líbano e Síria. Os acordos não eram acordos de paz definitivos, mas arranjos para interromper os combates e estabelecer a fronteira de fato de Israel, a chamada Linha Verde. A principal função dos acordos era fornecer espaço para a desescalada, de modo que as bases para uma transição para acordos diplomáticos mais amplos pudessem ser estabelecidas. No entanto, os acordos também continham mecanismos práticos — comitês de campo, monitoramento da ONU, regras para trocas de prisioneiros e disposições para assistência humanitária.

Em suma, os acordos de armistício criaram uma estrutura temporária para a gestão pacífica de conflitos no Oriente Médio, que poderia evoluir ou entrar em colapso dependendo de pressões internas e garantias externas. Os acordos de 1949 estabeleceram uma paz relativa entre Israel e seus vizinhos árabes que durou até 1967, com exceção da crise de Suez de 1956, na qual França, Israel e Reino Unido invadiram o Egito após a nacionalização do Canal de Suez. O sucesso a longo prazo dos acordos deveu-se ao fato de terem sido apoiados pela França, Reino Unido e Estados Unidos e monitorados por missões da ONU, incluindo uma força de paz na fronteira entre Egito e Israel.

Acordos em fases tornaram-se ainda mais importantes após a guerra árabe-israelense de 1973. Foi nessa época que os esforços de mediação se tornaram mais rápidos e ativos: a diplomacia de vaivém adotada pelo Secretário de Estado dos EUA, Henry Kissinger, levou a sucessivos acordos de retirada entre Israel e Egito e, posteriormente, entre Israel e Síria. Cada um desses acordos tinha escopo militar limitado, envolvendo apenas a retirada de tropas, a criação de zonas desmilitarizadas e medidas para abrir canais de comunicação e trocar prisioneiros. Essas medidas não resultaram da obtenção de um acordo entre os beligerantes sobre um acordo abrangente para uma ordem pós-guerra, mas sim do patrocínio ativo dos EUA e da aplicação técnica dos objetivos dos acordos.

No caso de Israel e Egito, os acordos de retirada lançaram as bases para as negociações de paz subsequentes que culminaram no tratado de paz egípcio-israelense de 1979. No caso de Israel e Síria, o acordo de retirada assinado em 1974 tornou-se um pilar das negociações entre as duas partes no início da década de 1990, quando os Estados Unidos e a União Soviética lançaram o Processo de Paz de Madri para o Oriente Médio, e agora está novamente no centro das negociações de distensão entre o governo israelense e Damasco.

Em cada um desses casos, os Estados Unidos não interromperam a mediação no momento em que um acordo foi assinado. Como as autoridades americanas estavam fortemente envolvidas nesses acordos e sabiam que a influência americana estava em jogo, Washington implementou equipes de negociação, pressão diplomática e pacotes de ajuda ou segurança para garantir que os acordos não entrassem em colapso e pudessem ser reforçados em fases subsequentes. O acordo de paz entre Israel e o Hamas pode ser interpretado sob esta ótica: o envolvimento e a liderança proeminentes do governo Trump na elaboração e no anúncio do acordo aumentam a probabilidade de os Estados Unidos fazerem o necessário para garantir que a primeira fase leve a um progresso sustentável em etapas sucessivas.

O LENTO CAMINHO PARA A PAZ

Acordos em fases também podem levar a grandes avanços. Entre os acordos de paz mais significativos desde a Segunda Guerra Mundial estão os acordos de Camp David, que levaram diretamente ao tratado de paz egípcio-israelense. Os acordos não buscavam uma resolução imediata para todas as questões. Em vez disso, ofereciam duas estruturas: uma para uma paz abrangente entre Israel e o Egito e outra para abordar a questão palestina e preparar o cenário para futuras negociações para a autogovernança palestina na Cisjordânia e em Gaza. Embora esta última nunca tenha sido totalmente implementada, ao separar essas duas vias, os acordos reduziram a pressão interna em ambos os países e permitiram que o tratado avançasse.

Crucialmente, os acordos também foram acompanhados pelo compromisso dos EUA de facilitar as negociações, fornecer ajuda a ambos os países e garantir o cumprimento pelas partes. O tratado que se seguiu às negociações de Camp David foi, notavelmente, implementado em etapas, começando com retiradas graduais e trocas territoriais. O patrocínio americano ao tratado foi muito além da assinatura do acordo. Para induzir a conformidade, Washington forneceu não apenas apoio diplomático, mas também ampla assistência econômica e militar a ambos os lados. Tropas americanas também participaram de uma força multinacional de manutenção da paz ao longo da fronteira.

Como demonstra o caso do Egito e de Israel nos anos posteriores à guerra de 1973, quando acordos em fases são combinados com compromissos internacionais concretos — incluindo garantias econômicas e de segurança e o envio de forças internacionais de manutenção da paz ou monitoramento — uma fase inicial de desescalada e estabilização pode lançar as bases para uma transformação mais ampla e duradoura. Hoje, a paz entre Egito e Israel continua sendo um dos pilares da estabilidade no Oriente Médio.

Acordos em fases podem levar a grandes avanços.

Outro exemplo de diplomacia faseada bem-sucedida é o Tratado de Wadi Araba, de 1994, entre Israel e Jordânia. Assim como o tratado egípcio-israelense, ele não foi implementado de uma só vez, mas em etapas sucessivas. Essas fases incluíram a demarcação de fronteiras; a redução da presença militar de cada lado ao longo de sua fronteira compartilhada; acordos para o compartilhamento de água nos rios Jordão e Yarmuk e na região de Araba; cooperação econômica, incluindo o estabelecimento de uma zona de livre comércio; e sucessivos acordos de segurança. Ao longo desse processo, os Estados Unidos atuaram tanto como garantidores na assinatura do tratado quanto como provedores contínuos de garantias e incentivos para ambos os lados. O sucesso do Tratado de Wadi Araba foi relativo; em algumas áreas, como acordos de compartilhamento de água e cooperação econômica, suas conquistas foram limitadas. Mas, no geral, demonstrou que acordos bilaterais, quando sustentados por mecanismos de cooperação de longo prazo e fases subsequentes claramente articuladas, podem evoluir para um sistema sustentável para a gestão de conflitos complexos — mesmo aqueles que contêm questões que resistem a resoluções finais.

É claro que nem todos os acordos em fases foram bem-sucedidos. Considere os acordos de Oslo. Quando Israel e a Organização para a Libertação da Palestina assinaram os acordos em 1993, o objetivo era estabelecer um plano multietapas para uma paz duradoura. O reconhecimento mútuo seria seguido por uma fase provisória, na qual a recém-criada Autoridade Palestina governaria a Cisjordânia e Gaza, e as tropas israelenses seriam realocadas à medida que o controle civil e de segurança palestino se expandisse gradualmente. No máximo no terceiro ano da fase provisória, as negociações sobre o status permanente abordariam questões como fronteiras, assentamentos israelenses, refugiados palestinos e o status de Jerusalém. Mas o plano logo foi vítima de mudanças na dinâmica interna de ambos os lados. Grupos linha-dura em Israel e nos territórios palestinos rejeitaram o acordo, e provocações levaram a uma nova onda de violência, causando o rompimento dos acordos.

A lição mais importante, no entanto, não foi sobre o faseamento, mas sobre a implementação. Os acordos careciam dos tipos de compromissos internacionais e das ferramentas eficazes de execução necessárias para garantir sua sobrevivência sob intensas forças compensatórias. Os Estados Unidos não se envolveram proativamente na garantia de uma implementação de boa-fé do plano, e não havia uma estrutura de incentivos e sanções para garantir o cumprimento e a progressão. No final, os acordos de Oslo fracassaram em grande parte, não porque previssem um processo gradual, mas porque esse processo não foi suficientemente apoiado pelos tipos de mecanismos, incentivos e pressão necessários para o sucesso. Da mesma forma, o cessar-fogo de janeiro de 2025 entre Israel e o Hamas, um acordo em fases que visava encerrar a guerra em Gaza, também fracassou devido à ausência de envolvimento sustentado dos EUA e à falta de pressões regionais e internacionais sobre Israel para que não reiniciasse a guerra.

FLEXIBILIDADE IMPOSTA

À medida que Israel e o Hamas dão os primeiros passos no cessar-fogo, há uma enorme esperança de que um acordo mais duradouro para Gaza possa surgir. Como esses exemplos deixam claro, no entanto, é improvável que tal resultado aconteça por si só. Assim como em acordos em fases anteriores, o acordo de Gaza exigirá vários fatores decisivos para seu sucesso contínuo.

O primeiro deles é o patrocínio internacional e regional sustentado. Isso significa não apenas a presença dos Estados Unidos durante a fase de assinatura e abertura, mas também um compromisso claro de Washington nas próximas semanas de que acompanhará, fornecerá incentivos e imporá sanções quando um ou outro lado não cumprir.

A presença de mecanismos de monitoramento eficazes também é crucial. Estes podem incluir comitês conjuntos, missões internacionais de monitoramento e, possivelmente, forças internacionais de manutenção da paz. O plano de Trump prevê uma força internacional de estabilização que será encarregada de diversas tarefas de segurança, incluindo a supervisão do desarmamento do Hamas. Essa força também precisará se coordenar com organizações humanitárias para garantir o rápido fornecimento de ajuda urgente. Sem essas formas concretas de engajamento internacional, o acordo pode se deteriorar rapidamente.

Igualmente importante, os Estados Unidos e seus parceiros internacionais devem vincular incentivos e sanções específicos a cada fase do acordo. Isso pode incluir reconstrução pós-guerra, ajuda econômica, garantias de segurança e promessas diplomáticas de longo prazo oferecidas como incentivos para o cumprimento. Washington e seus parceiros internacionais e regionais precisarão administrar as expectativas locais, inclusive tranquilizando ou acomodando atores nacionais influentes tanto em Israel quanto nos territórios palestinos.

O acordo de Gaza exigirá patrocínio internacional e regional sustentado.

Finalmente, como acordos anteriores demonstraram, a flexibilidade é fundamental. Dada a natureza complexa dos conflitos regionais, um plano excessivamente rígido provavelmente não produzirá sucesso a longo prazo, enquanto um plano passível de modificação permitiria novas negociações, mediações e medidas corretivas diante de impasses ou falhas na implementação. Cada lado pode ser tentado a usar negociações para evitar avançar com as fases mais difíceis do acordo, mas a natureza flexível do acordo pode permitir que mediadores internacionais e regionais criem novos incentivos para o cumprimento.

Os garantidores internacionais e regionais do acordo de Gaza devem trabalhar para transformá-lo em um roteiro detalhado com cronogramas mensuráveis, comitês conjuntos de monitoramento, mecanismos de denúncia de violações e forças internacionais de manutenção da paz. Isso exigirá um engajamento diplomático sustentado de Washington; de atores regionais como Egito, Catar e Turquia; e de países europeus e agências da ONU.

Para garantir transições bem-sucedidas de uma fase do acordo para a seguinte, os Estados Unidos e seus parceiros devem oferecer a Israel e aos palestinos uma ampla gama de incentivos para o cumprimento — e ameaçar com sanções significativas em caso de violações. Por exemplo, podem oferecer-se para reduzir o atual isolamento diplomático de Israel no Oriente Médio e ameaçar impor maiores restrições à venda de armas. No caso do Hamas, o desarmamento pode ser acompanhado de uma reabilitação gradual de seus membros (não da liderança), integrando-os aos estratos médio e inferior da recém-criada administração civil de Gaza. Para evitar o descumprimento das disposições do acordo pelo Hamas, os Estados Unidos e seus parceiros podem ameaçar uma destruição mais imediata e agressiva das capacidades militares e financeiras remanescentes do movimento.

Ao adotar um acordo em fases, o governo Trump conseguiu que ambos os lados interrompessem um conflito terrível e se sentassem à mesa de negociações. O desafio agora é mobilizar os apoiadores internacionais do acordo para que implementem o que for necessário para sustentá-lo, independentemente da resistência que possa enfrentar tanto em Israel quanto nos territórios palestinos. Tendo travado uma guerra brutal, ambos os lados precisam entender que o custo do fracasso é alto demais — e os benefícios do cumprimento, por mais complexos que sejam, grandes demais — para que o acordo fracasse. Mas isso terá que acontecer passo a passo.