Por que a competição veio para ficar
MIRA RAPP-HOOPER
MIRA RAPP-HOOPER é sócia do The Asia Group e pesquisadora sênior visitante da Brookings Institution. Foi diretora sênior para Ásia Oriental e Oceania e diretora de Estratégia Indo-Pacífica no Conselho de Segurança Nacional dos EUA durante o governo Biden. É autora de "Escudos da República: O Triunfo e o Perigo das Alianças Americanas".
 |
| A bandeira chinesa em Pequim, agosto de 2025 Maxim Shemetov / Reuters |
Nos Estados Unidos, alcançar um consenso bipartidário é extremamente difícil — exceto na questão da China. Mesmo com a intensificação da polarização política americana nos últimos oito anos, tanto republicanos quanto democratas concordam que uma Pequim cada vez mais poderosa representa uma ameaça econômica, tecnológica e de segurança para Washington e seus aliados próximos.
Esse consenso é, em parte, uma conquista de Donald Trump. Durante o primeiro mandato do presidente, seus assessores alertaram sobre o crescente poderio tecnológico de Pequim, seu fortalecimento militar e seu domínio sobre a indústria de minerais críticos. Impuseram sanções a entidades chinesas, tarifas sobre as importações americanas de produtos chineses, restrições ao acesso do país a semicondutores e até mesmo classificaram as ações de Pequim em Xinjiang como genocídio contra o povo uigur. Ao assumir o cargo, o governo Biden manteve e, em muitos casos, ampliou essas políticas e posicionamentos. Adotou o diagnóstico da equipe de Trump e construiu uma estratégia governamental abrangente para lidar com o desafio chinês por meio de investimentos domésticos, cooperação com aliados e diplomacia firme. Quando Trump retornou ao cargo quatro anos depois, a China era uma das poucas áreas em que os analistas esperavam continuidade.
No entanto, Trump frustrou essas expectativas. De fato, desde o início de seu segundo mandato, o presidente e seus assessores mais próximos parecem determinados a construir uma distensão com Pequim baseada em interesses comerciais. O presidente impôs tarifas severas à China em abril, mas logo as reduziu. Ele afrouxou diversas restrições à exportação a pedido de Pequim. E buscou um encontro de alto nível com o presidente chinês Xi Jinping, na esperança de aproximar os dois países de um acordo comercial e de uma reaproximação geral. Os dois devem conversar esta semana, à margem da conferência da Cooperação Econômica Ásia-Pacífico (APEC), na Coreia do Sul.
Mas aqueles que esperam uma grande mudança nas relações sino-americanas podem se decepcionar. Apesar de sua tentativa de cortejar Xi e do próprio desejo de Xi de tirar o máximo proveito das investidas de Trump, qualquer trégua provavelmente será temporária. É altamente improvável que a China altere seus objetivos globais, e há muitas maneiras pelas quais uma tentativa de distensão poderia fracassar. Trump e Xi podem querer acalmar os ânimos no curto prazo. Mas as realidades estruturais indicam que a competição sino-americana veio para ficar.
UMA DÉCADA EM CONSTRUÇÃO
Presidentes anteriores a Trump se preocupavam com a crescente influência chinesa. Barack Obama, por exemplo, iniciou uma estratégia de reorientação para a Ásia, em parte para lidar com as preocupações sobre a assertividade da China na região do Indo-Pacífico. Mas foi somente durante o primeiro mandato de Trump que o esforço de longa data de Washington para moldar o comportamento da China por meio do diálogo foi substituído por um esforço para conter a assertividade chinesa onde ela afetasse os interesses americanos. Após mais de 15 anos de preocupação com o contraterrorismo e o Oriente Médio, a Estratégia de Segurança Nacional e a Estratégia de Defesa Nacional de Trump redirecionaram a política dos EUA para a competição entre grandes potências. Seus assessores na época, incluindo o Secretário de Defesa James Mattis, o Secretário de Estado Mike Pompeo e o Vice-Conselheiro de Segurança Nacional Matt Pottinger, fizeram de Pequim sua principal prioridade. Eles chamaram a atenção para as práticas comerciais desleais da China, seu uso de coerção econômica e diplomática, seu crescente desejo de dominar militarmente a região Indo-Pacífica e seus preocupantes esforços para obter influência internacional por meio de investimentos estrangeiros, roubo de propriedade intelectual e estratégias tecnológicas dirigidas pelo Estado. O Congresso adotou essa abordagem de forma bicameral e bipartidária.
Mas, embora Trump tenha dado seu aval a essas políticas em relação à China, seus instintos pessoais apontavam para outro lado. O presidente valorizava líderes autocráticos, incluindo o presidente russo Vladimir Putin, o líder norte-coreano Kim Jong-un e Xi Jinping. Depois que o presidente chinês eliminou os limites de mandato em 2018, por exemplo, ele elogiou a medida como "ótima". Na verdade, as queixas de Trump em relação a Pequim se limitavam principalmente à quantidade de bens que a China comprava dos Estados Unidos, e grande parte de sua atenção foi dedicada às negociações diretas com Xi Jinping, que buscavam solucionar o déficit comercial. Enquanto isso, Pequim assumiu o controle de Hong Kong.
Em janeiro de 2020, Trump e Xi alcançaram um aparente avanço, fechando o acordo comercial de “fase um”. Nesse pacto, a China concordou em realizar grandes compras de produtos agrícolas e energéticos e em reforçar seus compromissos com a proteção da propriedade intelectual e da tecnologia. Em troca, os Estados Unidos reduziram algumas de suas tarifas. No entanto, o lado chinês não atingiu as metas de compra de bens e serviços americanos. Os esforços diplomáticos do presidente foram ainda mais prejudicados pelo surto da pandemia de COVID-19, que Trump chamou de “vírus chinês”. Assim, as políticas americanas de linha dura em relação à China se intensificaram ao longo de 2020.
Quando Biden assumiu o cargo, ele aceitou em grande parte o diagnóstico geopolítico do governo Trump, e sua equipe estruturou grande parte de sua política externa em torno do desafio chinês. A Estratégia de Defesa Nacional e a Estratégia de Segurança Nacional de Biden foram impulsionadas pela competição com Pequim, e sua Estratégia para o Indo-Pacífico delineou um plano para um papel mais robusto dos EUA na Ásia. A Casa Branca também redobrou a atenção americana às parcerias e alianças no Indo-Pacífico, como o Diálogo Quadrilateral de Segurança (mais conhecido como Quad), a aliança AUKUS com a Austrália e o Reino Unido e a parceria trilateral EUA-Japão-Coreia. Além disso, aprimorou a capacidade de Washington de confrontar a China por meio de uma postura militar mais forte, controles tecnológicos direcionados e diplomacia firme. O Congresso apoiou todas essas medidas e tentou impulsionar a competitividade dos Estados Unidos por meio de legislações como a Lei CHIPS e a Lei da Ciência, que injetou verbas federais em setores estrategicamente importantes. Quando Biden deixou o cargo, o consenso sobre a China parecia tão forte que se assemelhava a uma espécie de mecanismo de catraca. Com a China de Xi continuando a consolidar sua vantagem em todo o mundo, a pressão para que os Estados Unidos competissem só poderia aumentar.
COMÉRCIO EM PRIMEIRO LUGAR
Quando Trump retornou ao cargo, parecia destinado a adotar uma postura ainda mais dura. Em 2 de abril, o presidente anunciou uma tarifa inicial de 34% sobre a China, que disparou para 125% nos dias seguintes. A China, por sua vez, impôs novas e severas restrições à exportação de sete minerais de terras raras.
Mas, no início de maio, em parte devido à influência de Pequim sobre os minerais críticos, o governo Trump suspendeu muitas dessas tarifas. Em seguida, voltou-se para as negociações, declarando rapidamente seu interesse em um acordo comercial com Pequim. Conforme a primavera avançava, ficou claro que a equipe de Trump buscava um acordo limitado que reduziria as tarifas em troca de grandes compras chinesas de produtos americanos e, potencialmente, novos investimentos na economia dos EUA. Os Estados Unidos, por sua vez, fariam grandes concessões em tecnologias críticas e, talvez, em geopolítica. Os objetivos de Trump, em outras palavras, eram comerciais e pareciam abandonar muitas das principais prioridades de seu primeiro governo.
Para muitos analistas, essa mudança pode ter parecido desconcertante. Afinal, por que Trump daria as costas ao sistema que ajudou a construir? A resposta, em parte, reside no fato de que agora há muito menos restrições aos instintos de Trump. Antes de 2025, a política dos EUA em relação à China era definida por meio de uma abordagem governamental abrangente, com funcionários de diferentes agências elaborando planos para lidar com Pequim. O processo era coordenado por um Conselho de Segurança Nacional da Casa Branca, composto por especialistas cada vez mais preocupados com a forma como Pequim usava seu poder e determinados a contrabalançá-lo sempre que possível. Mas, em maio, Trump esvaziou o Conselho de Segurança Nacional e concentrou o poder em um pequeno grupo de funcionários, a maioria dos quais apoiava sua busca por acordos econômicos de curto prazo e pela redução do déficit comercial. À medida que os mercados globais de títulos se aquecem em abril, por exemplo, o Secretário do Tesouro, Scott Bessent, começou a defender a desescalada para estabilizá-los, mesmo quando Pequim indicava sua disposição de manter-se firme. Trump então nomeou Bessent para servir como seu principal canal de comunicação com Pequim e liderar as negociações. O conselheiro de tecnologia da Casa Branca, David Sacks, também exerce influência significativa e criticou administrações anteriores por seus controles tecnológicos "excessivamente zelosos", além de defender a venda de chips de alta tecnologia para a China.
Ainda existem alguns funcionários no círculo de Trump que, historicamente, têm crenças mais tradicionais, incluindo o Secretário de Estado Marco Rubio. Mas, quando Trump retornou ao poder, Pequim estava substancialmente mais bem preparada para resistir a políticas de confronto do que em 2017. Durante o primeiro mandato de Trump, a imprevisibilidade do presidente e sua disposição em adotar abordagens aparentemente inconsistentes pareciam confundir a China. Desta vez, Pequim tinha uma estratégia para usar sua influência e estava determinada a segui-la. Isso ficou evidente em abril, quando a China decidiu restringir as vendas de minerais críticos (dos quais processa a maior parte da produção mundial) — um ponto de estrangulamento crucial que nunca havia utilizado com tanta firmeza. Em troca de permitir que as terras raras voltassem a fluir, Pequim buscou e recebeu da administração Trump a garantia de que Washington não aplicaria novos controles de exportação de tecnologia, como os que as administrações Trump e Biden haviam aplicado anteriormente aos semicondutores, enquanto Trump e Xi negociavam sobre comércio. Em outras palavras, Pequim conseguiu que Washington renunciasse a uma de suas melhores ferramentas econômicas justamente quando a China estava exercendo sua própria influência.
Além disso, à medida que as negociações se arrastam, o apetite de Pequim aumenta. Seus objetivos se expandiram da esfera econômica para a geopolítica, novamente com pouca resistência de Washington. Notavelmente, Pequim pressionou os Estados Unidos para que reduzissem seu apoio a Taiwan. Trump, ao que parece, pode estar dando ouvidos. O governo reteve formas rotineiras de assistência a Taiwan — incluindo a redução do diálogo de defesa com a ilha, a negação ao presidente taiwanês, William Lai, da possibilidade de visitar brevemente os Estados Unidos durante viagens internacionais e o bloqueio de um importante pacote de venda de armas. Trump pode esperar que essas escolhas criem um clima no qual Xi queira fechar um acordo. Os negociadores chineses, por sua vez, provavelmente estão trabalhando para persuadir Trump a retirar ainda mais apoio a Taiwan. Pequim poderia então desmoralizar Taipei, facilitando para Xi a eventual tomada de controle da ilha.
TERRENO INSTÁVEL
No curto prazo, Trump provavelmente manterá sua ofensiva de charme em relação a Pequim. Quando o presidente americano e Xi se encontrarem, provavelmente anunciarão progressos em direção a um acordo comercial. A China poderia prometer novos investimentos na economia americana, apesar de anos de restrições impostas pelos EUA, e novos esforços para interromper a exportação de precursores do fentanil, ingredientes que contribuíram para alimentar a epidemia de opioides nos EUA. É provável que ambos os lados se comprometam a continuar o diálogo e a estabilizar as relações. Dado que acredita estar aproveitando um momento oportuno, Xi tem todos os motivos para manter Trump em diálogo.
No entanto, há motivos para duvidar que Trump e Xi realmente restabeleçam as relações. Os republicanos no Congresso têm se mantido notavelmente quietos enquanto Trump adota uma abordagem que prioriza os negócios em relação à China, mas tanto a Câmara quanto o Senado são compostos por parlamentares que foram fundamentais na elaboração das políticas econômicas, tecnológicas e de defesa destinadas a ajudar Washington a competir com Pequim. Se Trump, em última análise, acolher novos investimentos chineses ou suspender mais controles sobre chips, eles sofrerão pressão para responder. E embora Trump possa ter marginalizado muitos dos burocratas responsáveis pela China, agências como o Departamento de Comércio prepararam novas listas de controles de exportação para implementar caso Trump se mostre insatisfeito. E há uma boa chance de que isso aconteça: Trump já demonstrou hesitação em relação à distensão. Este mês, após a China impor novas e abrangentes restrições a minerais críticos, ele ameaçou com novas tarifas e controles de exportação e, por um breve período, cancelou seu encontro com Xi.
O comportamento de Pequim provavelmente continuará decepcionando Trump, assim como aconteceu durante seu primeiro mandato. Xi não interromperá o uso generalizado de subsídios econômicos pela China nem alterará as outras políticas que inundaram os mercados americanos e aliados com seus produtos. Na verdade, o presidente chinês não fará concessões que contrariem seus planos estratégicos preexistentes — ele só fará acordos para avançá-los. Xi provavelmente continuará usando o controle de Pequim sobre os minerais críticos para coagir os Estados Unidos e outros países. Ele pressionará Trump a se afastar do compromisso de longa data de Washington com Taiwan. Ele ordenará que o Exército de Libertação Popular continue a hostilizar aliados dos EUA, como o Japão e as Filipinas. E ele garantirá que a China não se torne dependente de tecnologia americana essencial, mesmo enquanto pressiona Trump para que este flexibilize ainda mais as restrições à exportação de chips de ponta.
Devido a esses conflitos, é possível que Trump e Xi nunca cheguem a concluir qualquer tipo de acordo comercial formal entre os EUA e a China. Se chegarem, poderá ser apenas parcialmente cumprido. Xi, por exemplo, poderia concordar em investir mais na economia americana em troca de tarifas reduzidas e ganhos retóricos sobre Taiwan. Mas ele poderia então exagerar em outras áreas, como ao tomar novas medidas sobre minerais críticos, levando Trump a reagir. Os dois lados, agora presos em posturas competitivas, também podem simplesmente se exasperar um com o outro e anunciar novas restrições comerciais de repente.
Trump já teve suas melhores intenções frustradas por um líder autoritário antes.
Isso não significa que não haja espaço para um bom acordo. Se Pequim e Washington chegarem a um acordo para reduzir significativamente as tarifas, por exemplo, os americanos sofrerão menos prejuízos econômicos. Se os chineses realmente concordarem em manter o fornecimento de minerais críticos de forma contínua, o mundo sairá ganhando. Ambos os resultados também podem atenuar o risco de uma escalada ainda maior entre as grandes potências neste momento geopolítico profundamente caótico. Ninguém deveria desejar a competição por si só.
Mas Trump não deveria fazer concessões sem contrapartida em busca de vitórias pontuais e de curto prazo, pois tais concessões acarretam custos de oportunidade significativos e podem fomentar instabilidade a longo prazo. Se Trump reverter os controles de exportação de semicondutores e as restrições a investimentos dos EUA, por exemplo, governos futuros terão dificuldades para reconstruí-los. Os danos à capacidade tecnológica e econômica americana também podem ser significativos. Washington não deveria querer que a China tenha acesso aos semicondutores americanos de que precisa para criar sistemas de inteligência artificial mais sofisticados e desenvolvidos internamente. Da mesma forma, se a China acabar bloqueando Taiwan por acreditar que Washington não interferirá, autoridades do mundo todo desejarão que os Estados Unidos tivessem mantido uma postura de forte dissuasão. Afinal, prevenir um bloqueio ou ataque é muito mais fácil do que impedi-lo depois que já começou.
Trump já teve suas melhores intenções frustradas por um líder autoritário antes. Seus esforços podem seguir o mesmo caminho de sua aproximação com Putin. Desde o lançamento de sua campanha presidencial de 2024, Trump prometeu reparar as relações com a Rússia e pôr fim à guerra na Ucrânia. Mas, apesar de seus apelos, incluindo o encontro com Putin no Alasca, a oferta de alívio das sanções e a ameaça de cortar a ajuda a Kiev, o presidente russo se recusou a ser convencido a desistir da invasão. Como resultado, os dois lados permanecem distantes e Moscou continua sob fortes sanções.
Os Estados Unidos e a China têm líderes singulares que veem razões para negociar. Mas as leis das relações internacionais são implacáveis. Independentemente do que aconteça em seu encontro, as ambições da China ainda representarão os mesmos riscos de longo prazo para os interesses americanos, os aliados americanos e o poder americano. A questão é se os arquitetos bipartidários do consenso de Washington sobre a China agirão com rapidez suficiente para proteger o sistema que ajudaram a criar.
Nenhum comentário:
Postar um comentário