Estados Unidos e China podem ter um relacionamento normal

Como superar a competição estratégica

DA WEI
DA WEI é diretor do Centro de Segurança e Estratégia Internacional e professor do Departamento de Relações Internacionais da Universidade de Tsinghua.

Foreign Affairs

O secretário do Tesouro dos EUA, Scott Bessent, e o vice-primeiro-ministro chinês, He Lifeng, em Genebra, Suíça, maio de 2025
Martial Trezzini / Reuters

Nos ciclos repetidos de confronto e distensão que definem as relações entre EUA e China, surgiu um paradoxo. As relações econômicas entre os dois países estão mais tensas do que nunca: no início de outubro, pela segunda vez em apenas seis meses, os Estados Unidos e a China iniciaram uma guerra comercial, impondo restrições proibitivas às exportações e ameaçando elevar as tarifas a níveis antes impensáveis.

No entanto, o relacionamento entre EUA e China também parece cada vez mais resiliente. Embora os líderes em Washington e Pequim aparentemente tenham dado de ombros para a rápida desvinculação das duas maiores economias do mundo, a primeira onda de escalada comercial em abril e maio deu lugar a um período de relativa calma. Nos últimos dez meses, e mesmo durante os dois últimos anos do governo Biden, as relações sino-americanas têm mostrado sinais de reequilíbrio. Cada vez que uma crise surgiu, como quando um balão de alta altitude não tripulado chinês sobrevoou o espaço aéreo americano em 2023, os líderes dos EUA e da China buscaram estabilizar rapidamente os laços, sugerindo que as duas maiores economias do mundo ainda compartilham uma necessidade estrutural de uma relação amplamente estável.

Essas tendências contraditórias indicam que a relação sino-americana pode estar em um ponto de inflexão. Nem Washington nem Pequim nutrem ilusões de que os dois países possam retornar à era pré-2017, na qual a interdependência e o engajamento, em vez da desvinculação e da competição estratégica, eram suas características definidoras. Mas as disputas econômicas de curto prazo e as manobras táticas para potenciais acordos não devem obscurecer a possibilidade de que os Estados Unidos e a China possam superar uma era de competição acirrada e alcançar uma relação mais normal — uma relação na qual possam coexistir pacificamente em um estado de interações cordiais, porém não hostis. O encontro entre o presidente dos EUA, Donald Trump, e o líder chinês, Xi Jinping, esta semana na Coreia do Sul, representa uma oportunidade, ainda que restrita, para que os Estados Unidos e a China entrem em uma nova fase de suas relações bilaterais.

ESTADOS UNIDOS VERSUS O MUNDO

A possibilidade de um ponto de inflexão decorre, em parte, de mudanças na política externa dos EUA. Da perspectiva de Pequim, o primeiro mandato de Trump marcou o início de um período de competição estratégica no qual os Estados Unidos, considerando a China seu adversário e concorrente mais sério, buscaram principalmente conter ou desacelerar a ascensão econômica e tecnológica da China. Era, em outras palavras, Estados Unidos versus China. Sob o presidente Joe Biden, Washington manteve os mesmos objetivos, mas buscou fazê-lo em conjunto com seus aliados — Ocidente versus China. Para estrategistas e formuladores de políticas na China, tanto Trump quanto Biden acreditavam que os interesses americanos e chineses eram fundamentalmente incompatíveis e, portanto, a única opção era uma competição implacável que não deixava espaço para concessões.

Embora Trump tenha continuado a pressionar a China em seu segundo mandato, a política externa dos EUA mudou. Trump recalibrou as relações econômicas e de segurança dos Estados Unidos com o mundo inteiro. Suas chamadas tarifas do Dia da Libertação, em abril, por exemplo, atingiram mais de 100 países, incluindo muitos aliados dos EUA. O governo Trump pressionou repetidamente parceiros de longa data dos EUA na Europa a arcarem com uma parcela maior de seus próprios custos de segurança, mesmo que isso significasse tensionar as relações. A abordagem de Trump não pode mais ser caracterizada como Estados Unidos ou seus aliados contra a China, mas sim como Estados Unidos contra o resto do mundo.

Em épocas anteriores, os Estados Unidos e a China encontraram maneiras de construir uma base sobre a qual os dois países pudessem trabalhar juntos, apesar de suas divergências. Nas décadas de 1970 e início de 1980, cooperaram para conter a União Soviética. Após o colapso soviético e o fim da Guerra Fria, Pequim e Washington promoveram a integração econômica e compartilharam os ganhos da globalização. Na última década, porém, à medida que os países se afastaram da globalização, as bases da cooperação entre os Estados Unidos e a China se deterioraram. Mas, ao rejeitar de forma mais completa o antigo modelo de globalização — e reorientar sua estratégia de política externa, deixando de visar apenas a China — o governo Trump criou uma oportunidade para estabelecer uma nova base para a melhoria das relações.

APÓS A GLOBALIZAÇÃO

Embora estrategistas e formuladores de políticas em Washington e Pequim tendam a atribuir a deterioração das relações sino-americanas a políticas hostis do outro lado, uma explicação alternativa é que o antigo modelo de globalização se tornou insustentável. O crescente atrito é resultado tanto de mudanças estruturais quanto de líderes individuais.

A China ascendeu de forma espetacular na era pós-Guerra Fria do internacionalismo liberal liderado pelos Estados Unidos. Mas, ao se basear em um modelo político e econômico distinto do liberalismo ocidental, a ascensão da China efetivamente levou a ordem liberal ao seu ponto de ruptura. Os Estados Unidos também se beneficiaram enormemente de um mundo liberal e unipolar, mas não conseguiram lidar com a desestruturação que a globalização trouxe para sua própria economia e sociedade, o que levou a uma intensa reação interna.

Os Estados Unidos estão agora desmantelando o sistema que construíram e lideraram. Muitos democratas e republicanos têm rejeitado o internacionalismo liberal e, em vez disso, abraçado a política industrial e o nacionalismo econômico. Nem os Estados Unidos nem a China aceitam mais a eficiência econômica como justificativa para a dependência dos sistemas financeiros, bens essenciais e tecnologias avançadas do outro lado. Os países não podem interromper esse processo de desglobalização. Eles só podem se adaptar a ele.

A crescente confiança da China pode facilitar essa tarefa. Nos últimos anos, os Estados Unidos impuseram restrições significativas ao desenvolvimento da China por meio de controles de exportação em setores como o de semicondutores. Mesmo assim, a China continuou a alcançar avanços tecnológicos. A taxa de crescimento da China diminuiu, mas a economia continua a se expandir. E Pequim agora encontrou maneiras de pressionar Washington, principalmente controlando o fornecimento de ímãs de terras raras dos quais muitas indústrias americanas dependem. Uma China confiante pode se concentrar mais na implementação de políticas econômicas sólidas internamente e menos em como a pressão dos EUA pode prejudicar seus objetivos. Ao fazer isso, a China continuará a se desenvolver e poderá até mesmo melhorar sua posição global em relação aos Estados Unidos.

Nesse contexto, formuladores de políticas e estrategistas tanto na China quanto nos Estados Unidos têm uma rara oportunidade de moderar suas atitudes uns em relação aos outros. Pequim poderia reconsiderar se os Estados Unidos realmente pretendem impedir a ascensão da China. Washington poderia reavaliar a percepção dominante de que a China busca destronar a liderança global dos EUA. Uma mudança de narrativa ajudará a superar a hostilidade que tem impedido os dois lados de trabalharem juntos de forma mais produtiva.

UM ATO DE REEQUILÍBRIO

Os Estados Unidos e a China não precisam ser amigos, mas precisam evitar se tornarem inimigos. Um novo tipo de relacionamento exige um reequilíbrio na forma como os dois países dependem um do outro. Durante décadas, seus laços econômicos foram assimétricos: a China dependia dos sistemas monetário e financeiro dos Estados Unidos, bem como de sua tecnologia avançada, para financiar seu crescimento e fornecer o conhecimento necessário para desenvolver sua economia. Os Estados Unidos, por sua vez, dependiam da indústria manufatureira chinesa para produzir bens de consumo a baixo custo. A acirrada competição da última década rompeu com esse antigo padrão. O governo Trump deixou claro que os Estados Unidos não aceitarão mais um déficit comercial massivo com a China, e os líderes chineses expressaram sua preocupação com a dependência das ferramentas financeiras e tecnológicas americanas. Mesmo antes da guerra comercial que eclodiu em 2018, os dois países já haviam começado a desvincular algumas partes de suas economias.

Em um relacionamento caracterizado por uma estabilidade ponderada, a competição entre os Estados Unidos e a China persistiria. Mas ambos os países precisariam regular a intensidade da competição e estabelecer linhas mais claras para demarcar onde suas economias e sociedades devem interagir e onde devem ser independentes. Investimentos chineses em larga escala nos Estados Unidos em veículos elétricos e baterias, por exemplo, tornariam ambos os países mais interdependentes em termos de manufatura, tecnologia e finanças. No entanto, o investimento deveria ser limitado a certos setores nos quais ambos os países concordam que a colaboração é mutuamente benéfica. Esse tipo de interdependência é mais estável — e provavelmente mais sustentável — do que um em que os Estados Unidos fornecem insumos de alto valor agregado e a China produz bens de baixo valor agregado. Ambos os lados teriam maior probabilidade de sentir que estão se beneficiando da relação econômica e buscariam preservar o equilíbrio.

As condições estão propícias para um ponto de inflexão nas relações sino-americanas.

Os dois países também precisam recalibrar suas relações geopolíticas na região Indo-Pacífica. As forças armadas dos EUA realizam rotineiramente missões de reconhecimento e operações de liberdade de navegação perto da costa da China, insistindo em seu direito legal de fazê-lo e na necessidade de tranquilizar seus aliados regionais quanto aos seus compromissos de segurança. No entanto, essas ações correm o risco de provocar um conflito perigoso entre as duas maiores potências militares do mundo. Os Estados Unidos poderiam reduzir as tensões regionais diminuindo a frequência dessas ações politicamente provocativas. Em vez disso, poderiam empregar outros meios tecnológicos, como satélites, para coletar informações militares, o que reduziria o risco de confronto militar, permitindo-lhes, ao mesmo tempo, cumprir seus compromissos de segurança.

Os líderes dos EUA e da China também podem reduzir as tensões em torno de Taiwan. O governo Trump poderia tranquilizar Pequim sobre sua posição em relação ao futuro da ilha, opondo-se formalmente à independência de Taiwan. Em resposta, Pequim poderia reduzir a frequência de exercícios militares e aumentar as trocas entre os dois lados do Estreito. Se os líderes em Pequim acreditarem que há esperança de uma reunificação pacífica, haverá menos urgência em usar a força militar para resolver a questão do status de Taiwan. Este acordo alinha-se com a visão global de Trump de tentar mediar a paz em áreas de conflito de longa data.

Desde a década de 1990 até este ano, os Estados Unidos priorizaram uma perspectiva universal, enquanto a China se concentrou na construção da nação. Agora, pela primeira vez em décadas, a relação EUA-China envolve duas potências nacionalistas. O apelo de Trump para "Tornar a América Grande Novamente" e a visão de Xi da "grande revitalização da nação chinesa" são ambos objetivos nacionalistas. Tais visões nacionalistas não são necessariamente conflitantes. Em vez disso, os Estados Unidos e a China podem apoiar a revitalização um do outro ou, pelo menos, evitar impedir o progresso do outro em direção a esse objetivo. A abordagem "América Primeiro" de Trump sugere que isso é possível: quando os Estados Unidos se concentram em si mesmos em sua política externa, muitas vezes são mais contidos em relação à China, como foi o caso no Mar da China Meridional no primeiro ano do segundo mandato de Trump.

Nem os Estados Unidos nem a China conseguem paralisar completamente a economia um do outro, mas cada lado possui ferramentas econômicas capazes de infligir danos reais caso a competição entre os dois países continue sem controle. Com Trump e Xi se dirigindo à mesa de negociações, as condições estão propícias para um ponto de inflexão nas relações sino-americanas, que poderia abrir caminho para uma relação mais estável e eficaz. Tal mudança de rumo está longe de ser garantida, mas é uma meta possível e valiosa.