A China já refez o sistema internacional

Como o mundo adotou o manual econômico de Pequim

Michael B. G. Froman

Foreign Affairs

Caminhões carregados com contêineres de transporte fora de Xangai, fevereiro de 2025
Go Nakamura / Reuters

No início de fevereiro, enquanto voava no Força Aérea Um sobre o corpo de água que ele havia renomeado recentemente como Golfo da América, o presidente Donald Trump declarou que cobraria tarifas sobre todo o aço e alumínio importados. Duas semanas depois, ele emitiu um memorando presidencial estabelecendo novas diretrizes para triagem de investimentos de empresas chinesas nos Estados Unidos e empresas americanas na China. E durante as primeiras semanas de sua administração, Trump enfatizou a importância de trazer a manufatura de volta para casa, dizendo às empresas que, para evitar tarifas, elas deveriam fabricar seus produtos nos Estados Unidos.

Tarifas e protecionismo, restrições ao investimento, medidas projetadas para impulsionar a produção doméstica: a política econômica de Washington de repente se parece muito com as políticas de Pequim na última década ou mais — como a política chinesa com características americanas.

A estratégia dos EUA de engajamento com a China foi baseada na premissa de que, se os Estados Unidos incorporassem a China ao sistema global baseado em regras, a China se tornaria mais parecida com os Estados Unidos. Por décadas, Washington deu um sermão em Pequim sobre evitar o protecionismo, eliminar barreiras ao investimento estrangeiro e disciplinar o uso de subsídios e política industrial — com apenas um sucesso modesto. Ainda assim, a expectativa era que a integração facilitaria a convergência.

De fato, houve um grau razoável de convergência — mas não da maneira que os formuladores de políticas americanos previram. Em vez de a China se parecer com os Estados Unidos, os Estados Unidos estão se comportando mais como a China. Washington pode ter forjado a ordem aberta e liberal baseada em regras, mas a China definiu sua próxima fase: protecionismo, subsídios, restrições ao investimento estrangeiro e política industrial. Argumentar que os Estados Unidos devem reafirmar sua liderança para preservar o sistema baseado em regras que ele estabeleceu é perder o ponto. O capitalismo de estado nacionalista da China agora domina a ordem econômica internacional. Washington já está vivendo no mundo de Pequim.

ABERTURA?

Na década de 1990 e nos primeiros anos deste século, havia todos os indícios de que a China estava em uma marcha inexorável em direção à liberalização econômica. Com base em um processo que começou no final da década de 1970 sob o líder chinês Deng Xiaoping, a China se abriu para investimentos estrangeiros. O presidente Jiang Zemin e o premiê Zhu Rongji mantiveram a China em um caminho notável, embora doloroso, de reformas econômicas. Eles reestruturaram empresas estatais e demitiram dezenas de milhões de seus trabalhadores, criaram mais espaço para a atividade do setor privado, permitiram que as empresas ajustassem os preços em resposta às condições de mercado e inauguraram a entrada da China na Organização Mundial do Comércio.

Jiang e Zhu declararam repetidamente que a China inevitavelmente continuaria a se abrir. Muitos no Ocidente chegaram a acreditar que essa liberalização econômica levaria à liberalização política da China, que uma sociedade capitalista se tornaria mais democrática ao longo do tempo. Essa suposição provou ser falsa. Os líderes da China nunca contemplaram seriamente a reforma política, mas o avanço econômico da China foi impressionante mesmo assim. O PIB do país cresceu de US$ 347,77 bilhões em 1989 para US$ 1,66 trilhão em 2003 e US$ 17,79 trilhões em 2023, de acordo com o Banco Mundial. Havia grandes esperanças de que a integração da China ao sistema de comércio baseado em regras pudesse levar a um mundo mais pacífico e próspero. A globalização tirou mais de um bilhão de pessoas da pobreza, um feito impressionante. Mas os benefícios desse progresso não foram compartilhados igualmente, e alguns trabalhadores e comunidades em países industrializados acabaram pagando o preço pela ascensão do restante.

Então o presidente Hu Jintao entrou em cena, seguido pelo presidente Xi Jinping. A trajetória econômica da China acabou sendo menos linear e menos inevitável do que o esperado inicialmente. Sob Hu, a China se inclinou mais fortemente para a intervenção estatal na economia, visando criar "campeões nacionais" em setores estratégicos por meio de subsídios massivos. Em outras palavras, o governo expandiu seu papel em vez de buscar mais liberalização do mercado. Ao mesmo tempo, uma enxurrada de importações chinesas baratas acelerou a tendência de desindustrialização nos Estados Unidos — e o fez a uma taxa que poucos, se é que algum, previu totalmente. A China se tornou o chão de fábrica do mundo, ultrapassando os gigantes da fabricação do Japão e da Alemanha na primeira década deste século. Em 2004, a China representou nove por cento do valor agregado da fabricação mundial, saltando para enormes 29 por cento em 2023, de acordo com o Banco Mundial.

COMO A CHINA GANHOU

Washington pressionou Pequim a cumprir sua agenda de reformas durante esse período, instando a China a abrir seus mercados e se abster de impor altas tarifas e outras barreiras aos produtos exportados dos Estados Unidos. Defendeu que as empresas americanas pudessem investir na China sem serem excluídas de certos setores ou obrigadas a entrar em joint ventures com — e transferir tecnologia americana para — empresas locais. E Washington exigiu que o governo chinês parasse de subsidiar a produção e exportação de bens, o que distorcia o mercado global. Mas essa ladainha de reclamações foi amplamente ignorada.

Em 2009, o governo Obama liderou um esforço para encerrar a Rodada de Doha — uma negociação comercial multilateral sob a Organização Mundial do Comércio lançada em 2001. Fê-lo em grande parte porque o acordo resultante teria consagrado a China permanentemente como um "país em desenvolvimento" sob as regras da OMC. Isso teria permitido à China desfrutar de "tratamento especial e diferenciado", o que significava que a China teria sido capaz de evitar assumir o mesmo nível de obrigações e disciplinas — sobre acesso ao mercado, proteção de direitos de propriedade intelectual e outras questões — como os Estados Unidos e outros países industriais. Washington enfrentou críticas quase universais na época por encorajar uma reformulação das premissas da negociação. Mas estava claro, mesmo naquela época, que, se não fossem abordadas, as práticas econômicas da China perturbariam significativamente o sistema de comércio global.

Preocupações semelhantes motivaram o governo Obama a buscar a Parceria Transpacífica, um acordo comercial de alto padrão negociado entre 12 países ao redor do Círculo do Pacífico. Essa iniciativa foi projetada para dar aos países da região Ásia-Pacífico uma alternativa atraente ao modelo oferecido pela China. Ela reuniu um grupo de países diversos que estavam dispostos a estabelecer fortes proteções trabalhistas e ambientais, limitar o uso de subsídios, impor disciplina a empresas estatais e abordar várias preocupações específicas da China, como a proteção de direitos de propriedade intelectual. No entanto, quando as negociações do TPP foram concluídas em 2015, os acordos comerciais — mesmo aqueles projetados para contrabalançar a China — tornaram-se politicamente tóxicos em casa, e os Estados Unidos acabaram se retirando do acordo.

De 2009 a 2017, servi primeiro como vice-conselheiro de segurança nacional para assuntos econômicos internacionais e depois como representante comercial dos EUA. Durante esse tempo, alertei consistentemente meus colegas chineses de que o ambiente internacional benigno que havia permitido o sucesso da China desapareceria a menos que Pequim modificasse suas políticas econômicas predatórias. Em vez disso, a China manteve amplamente seu curso de ação. Na verdade, ela redobrou sua abordagem. Quando Xi chegou ao poder em 2012, ele efetivamente encerrou a era de "reforma e abertura" que já havia estagnado sob Hu, colocou a China em um curso para dominar tecnologias críticas, aumentou a produção até o ponto de excesso de capacidade e se comprometeu com o crescimento liderado pela exportação. Hoje, como observou o economista Brad Setser, o volume de exportação da China está crescendo a uma taxa três vezes mais rápida que o comércio global. No setor automotivo, está em uma trajetória para ter a capacidade de produzir dois terços da demanda automotiva mundial. E seu domínio se estende além dos carros; a China também produz mais da metade do suprimento global de aço, alumínio e navios.

Eventualmente, até mesmo as empresas americanas, que sempre foram o lastro no relacionamento bilateral, azedaram com a China, pois sua propriedade intelectual foi roubada ou licenciada à força, seu acesso ao mercado chinês foi severamente restringido ou atrasado, e os subsídios e preferências da China para empresas nacionais consumiram suas oportunidades. Sem qualquer aparência de reciprocidade, o relacionamento se deteriorou. Políticos de ambos os partidos e o público americano endureceram sua posição em relação à China. As economias europeias e emergentes também se tornaram hostis às políticas de Pequim. Em suma, o ambiente internacional benigno desapareceu.

Trabalhando em uma linha de produção de veículos elétricos na província de Zhejiang, China, março de 2025
Florence Lo / Reuters

Washington, tendo falhado em convencer Pequim a mudar suas políticas econômicas predatórias ou a avançar com um bloco comercial alternativo para contrabalançar a China, ficou com uma opção: os Estados Unidos tinham que se tornar mais parecidos com a China. Depois de décadas repreendendo a China por impor altas tarifas e outras restrições às exportações dos EUA, os Estados Unidos agora estão colocando as mesmas barreiras. Conforme calculado pelo economista Chad Bown, Trump impôs tarifas que aumentaram a taxa média sobre importações da China de três por cento para 19 por cento em seu primeiro governo, cobrindo dois terços de todas as importações da China. O presidente Joe Biden manteve essas tarifas e adicionou tarifas sobre outros produtos chineses, incluindo equipamentos de proteção individual, veículos elétricos, baterias e aço, aumentando ligeiramente a tarifa média sobre importações da China. Menos de dois meses em seu segundo governo, Trump impôs uma tarifa adicional de 20 por cento sobre todas as importações dos EUA da China — um movimento maior do que as tarifas de seu primeiro governo e do governo Biden combinadas.

Da mesma forma, os Estados Unidos mudaram sua abordagem de se opor a barreiras à maioria dos fluxos de investimento bilaterais para restringir severamente o investimento da China nos Estados Unidos e o investimento dos EUA em certos setores sensíveis na China. O investimento chinês anual nos Estados Unidos despencou de US$ 46 bilhões em 2016 para menos de US$ 5 bilhões em 2022, de acordo com o Rhodium Group. E tendo instado Pequim a abandonar subsídios e políticas industriais, Washington apostou tudo na política industrial durante o governo Biden, desembolsando pelo menos US$ 1,6 trilhão na Lei de Investimentos e Empregos em Infraestrutura de 2021, na Lei de CHIPS e Ciência de 2022 e na Lei de Redução da Inflação de 2022.

SE VOCÊ NÃO PODE VENCÊ-LOS, JUNTE-SE A ELES

Levar a abordagem chinesa um passo adiante pode significar adotar uma ferramenta-chave na caixa de ferramentas de Pequim: exigir que as empresas chinesas que investem no exterior estabeleçam joint ventures com empresas nacionais e se envolvam em transferências de tecnologia. Tal estratégia poderia aumentar não apenas a competitividade industrial americana, mas também a de outros países afetados negativamente pelo excesso de capacidade da China, incluindo muitos na Europa.

Tome o setor de energia limpa como um exemplo óbvio. Os fabricantes de veículos elétricos da China inovam mais rápido e produzem veículos de alta qualidade muito mais baratos do que as empresas dos EUA; alguns veículos chineses são até 50% mais baratos do que seus equivalentes americanos, e a China é responsável por quase 60% das vendas globais de veículos elétricos em todo o mundo. Os produtores de baterias, fabricantes de painéis solares e empresas de equipamentos de energia limpa da China têm vantagens semelhantes.

Nos Estados Unidos, a participação de mercado da China em veículos elétricos é quase inexistente. As tarifas atuais e outras restrições provavelmente impedirão qualquer influxo futuro de importações. Ao mesmo tempo, os fabricantes de automóveis europeus, particularmente os da Alemanha, estão sendo pressionados pelas políticas de preferência doméstica e pela competitividade das empresas nacionais no mercado chinês, das quais dependem para crescer. E ultimamente, a China também tem feito incursões no mercado europeu. A participação de mercado europeia de veículos elétricos chineses cresceu de praticamente zero por cento em janeiro de 2019 para mais de 11 por cento em junho de 2024.

Seguindo o exemplo dos Estados Unidos, a Europa introduziu tarifas sobre veículos elétricos fabricados na China no final do ano passado. Isso desacelerou o crescimento da participação de mercado da China. Mas apenas conter um aumento nas importações pode não resolver os problemas da indústria automobilística europeia. Para manter empregos e capacidade de fabricação, a Europa parece estar aberta ao investimento chinês na produção de veículos elétricos na Europa. (Por outro lado, não está claro se Trump acolheria tal investimento ou continuaria a proibir veículos elétricos chineses no mercado dos EUA devido ao seu potencial de rastrear os movimentos dos cidadãos ou interromper o tráfego.) Se a Europa quiser evitar se tornar apenas um destino para a montagem final de veículos elétricos chineses, pode ter que pegar emprestada uma tática de Pequim e exigir que as empresas chinesas entrem em joint ventures com empresas europeias e transfiram tecnologia e know-how para elas.

COMO SUPERAR A CHINA NO PRÓPRIO JOGO

Ainda não está claro se os Estados Unidos podem superar a China com seu próprio manual. Pequim parece ter capacidade quase ilimitada para mobilizar capital e manipular a política de comércio e investimento a serviço de seus objetivos de longo prazo. O Inflation Reduction Act de Washington e o CHIPS and Science Act, enquanto isso, foram mais provavelmente anomalias históricas do que primeiros passos em uma tendência mais ampla em direção a uma política industrial maior, dada a inquietação entre os legisladores republicanos sobre sua aprovação. De fato, mesmo enquanto busca impulsionar a indústria de semicondutores dos EUA, Trump pediu a revogação do CHIPS and Science Act, que fornece subsídios para a fabricação de semicondutores. Os subsídios fornecidos pelo Inflation Reduction Act provavelmente enfrentarão desafios políticos também.

Há um debate ativo sobre se o governo Biden obteve retorno suficiente para seu investimento em política industrial além de alguns setores-chave. O investimento dos EUA em manufatura aumentou e, sem dúvida, a capacidade industrial se expandiu. Mas, como o economista Jason Furman apontou na Foreign Affairs no início deste ano, "a proporção de pessoas trabalhando na manufatura vem diminuindo há décadas e não voltou a subir, e a produção industrial doméstica geral permanece estagnada — em parte porque a expansão fiscal supervisionada por Biden levou a custos mais altos, um dólar mais forte e taxas de juros mais altas, tudo isso criou ventos contrários para os setores de manufatura que não receberam subsídios especiais da legislação que ele defendeu". Onde quer que alguém se posicione neste debate, uma coisa é clara: mesmo nos setores que o governo Biden subsidiou, como semicondutores e energia verde, o caminho para recuperar a liderança global é longo e incerto.

Os Estados Unidos podem jogar o jogo protecionista, assim como outros, mas em breve, a inflação, os custos de vida mais altos e as perdas de empregos em indústrias ou setores afetados pela retaliação de outros países começarão a afetar. Trump parece acreditar que um muro de tarifas — assim como a incerteza sobre se as tarifas estão ativadas ou desativadas em qualquer momento específico — é um incentivo poderoso para as empresas localizarem sua produção nos Estados Unidos, onde podem ter certeza de que seus produtos não estarão sujeitos a tarifas. Mas, de modo geral, as empresas que consideram fazer os investimentos de capital necessários para estimular a produção industrial nos Estados Unidos estão buscando ambientes de políticas previsíveis, não tarifas que são impostas pela manhã e retiradas à tarde. A maioria pode decidir ficar de fora, mantendo sua pólvora seca, até que fique mais claro quais tarifas entrarão em vigor, contra quem e por quanto tempo.

O registro histórico de tarifas que impulsionam a expansão da produção e dos empregos na indústria nos Estados Unidos está longe de ser definitivo. Veja, por exemplo, as tarifas impostas por Trump em 2018 sobre as importações chinesas. Como um artigo de 2024 dos pesquisadores do Federal Reserve Aaron Flaaen e Justin Pierce descobriu, “Aumentos de tarifas promulgados desde o início de 2018 estão associados a reduções relativas no emprego industrial dos EUA e aumentos relativos nos preços ao produtor. Em termos de emprego industrial, o aumento dos custos de insumos e tarifas retaliatórias são responsáveis ​​pela relação negativa, e a contribuição desses canais mais do que compensa um pequeno efeito positivo da proteção à importação.” Algumas pesquisas sugeriram que 75.000 empregos na indústria a jusante foram perdidos como resultado direto das tarifas, sem mencionar perdas adicionais de tarifas retaliatórias. Os especialistas econômicos Benn Steil e Elisabeth Harding também descobriram que a produtividade na indústria siderúrgica dos EUA despencou enquanto a produtividade em outros setores aumentou desde que Trump impôs tarifas de 25% sobre as importações de aço em março de 2018. A produção por hora na indústria siderúrgica dos EUA caiu 32% desde 2017.

Talvez a abordagem de Trump para mover a produção de volta para os Estados Unidos dê frutos, mas para que isso aconteça, o governo dos EUA teria que permitir que empresas estrangeiras realmente fizessem tais investimentos. Tanto Biden quanto Trump se opuseram à aquisição da U.S. Steel pela empresa japonesa Nippon Steel, e os formuladores de políticas dos EUA ainda estão debatendo se o Fundo de Investimento Público da Arábia Saudita pode adquirir uma participação controladora no PGA Tour, que organiza torneios de golfe dos EUA — dificilmente uma indústria crítica.

Os Estados Unidos e outros estão imitando a China em grande parte porque a China teve sucesso de uma forma inesperada. Seu sucesso em veículos elétricos e tecnologia limpa não veio de políticas econômicas liberalizantes, mas de intervenções estatais no mercado em nome de objetivos nacionalistas. Quer os Estados Unidos possam ou não competir com a China no campo de jogo da China, é importante reconhecer uma verdade fundamental: os Estados Unidos agora estão operando amplamente de acordo com os padrões de Pequim, com um novo modelo econômico caracterizado pelo protecionismo, restrições ao investimento estrangeiro, subsídios e política industrial — essencialmente capitalismo de estado nacionalista. Na guerra sobre quem define as regras da estrada, a batalha acabou, pelo menos por enquanto. E a China venceu.

MICHAEL B. G. FROMAN é presidente do Conselho de Relações Exteriores. Ele atuou como Representante Comercial dos EUA de 2013 a 2017 e Conselheiro Adjunto de Segurança Nacional para Assuntos Econômicos Internacionais de 2009 a 2013.