OTAN sem a América

Como a Europa pode administrar uma aliança projetada para o controle dos EUA

Ivo H. Daalder

Foreign Affairs

A bandeira da Força de Reação Aliada da OTAN em um campo de treinamento perto de Galati, Romênia, fevereiro de 2025 Eduard Vinatoru / Reuters

Durante seus 76 anos de história, a Organização do Tratado do Atlântico Norte enfrentou sua cota de crises, mas nenhuma foi tão grave quanto a que enfrenta hoje. Desde que voltou ao cargo, o presidente dos EUA, Donald Trump, questionou os dois princípios fundamentais do compromisso de defesa coletiva da aliança: que há um entendimento compartilhado das ameaças aos membros da OTAN e que a segurança entre todos esses membros é indivisível. Os Estados Unidos ficaram do lado da Rússia e contra todos os outros membros da OTAN em fevereiro, quando se opuseram a uma resolução das Nações Unidas condenando a invasão da Ucrânia pela Rússia. Além disso, Trump questionou repetidamente a provisão de defesa coletiva da OTAN ao declarar que os Estados Unidos não defenderão aliados que "não pagam" — apesar do fato de que quase todos os membros da OTAN aumentaram drasticamente seus gastos com defesa desde 2014.

Dada a baixa consideração de Trump pela aliança e seu compromisso de defesa coletiva, não seria surpresa se seu governo decidisse se retirar da OTAN. No final de 2023, o Congresso aprovou uma lei proibindo o presidente de fazer isso sem o consentimento do Congresso — um projeto de lei que, ironicamente, foi co-patrocinado pelo então senador Marco Rubio, que agora é secretário de Estado de Trump. Mas se o governo decidisse desrespeitar a lei, é improvável que a Suprema Corte fizesse algo para impedi-la. O tribunal historicamente adiou questões de relações exteriores para o poder executivo e pode descobrir que a lei em si é inconstitucional.

Mesmo que ele não se retire da aliança, Trump já a minou seriamente. A disposição de defesa coletiva do Artigo 5 da OTAN — que diz que um ataque a qualquer membro da aliança será considerado um ataque a todos — deriva sua credibilidade menos do tratado formal do que de uma crença entre os membros de que todos estão preparados para se defenderem. Na prática, isso significa que os Estados Unidos, com seu vasto exército, se apresentariam para proteger qualquer aliado da OTAN que fosse atacado. As palavras e ações de Trump desde que reassumiu o cargo — incluindo suas ameaças diretas contra o Canadá e a Groenlândia, ambos parte da OTAN — corroeram essas suposições. Como o novo chanceler alemão Friedrich Merz declarou em fevereiro, é incerto se, em alguns meses, "ainda estaremos falando sobre a OTAN em sua forma atual".

A OTAN pode sobreviver sem os Estados Unidos, que ao longo da história da aliança tem sido seu principal membro e principal provedor de segurança? Teoricamente, sim: se o governo Trump se retirar da OTAN, o tratado permanecerá em vigor para os outros 31 membros. Na prática, no entanto, o papel dos EUA na aliança seria difícil de substituir, especialmente em um curto período de tempo. Dadas as mudanças fundamentais na política externa dos EUA sob Trump, o próximo passo mais urgente para o resto da OTAN é imaginar um futuro sem os Estados Unidos e posicionar a aliança para ter sucesso independentemente.

Para fazer isso, os outros membros precisarão encontrar mais dinheiro, comprar mais tempo e garantir alguma medida de cooperação contínua dos EUA. Líderes na Europa já liberaram mais fundos, em parte isentando gastos de defesa de restrições orçamentárias. Agora, eles terão que investir no tipo de capacidades militares críticas que há muito tempo são fornecidas pelos Estados Unidos. Eles também precisarão fornecer a maior parte das forças necessárias para se defenderem — e fazer isso em questão de anos, não décadas.

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A OTAN é diferente de qualquer outra aliança militar. Ela tem sua própria sede política e militar, uma estrutura de comando integrada, financiamento comum e planejamento de defesa conjunta, treinamento, exercícios e operações. Embora essas responsabilidades sejam compartilhadas entre os membros, os Estados Unidos desempenham um papel fundamental em cada uma delas. Não é apenas o maior e mais significativo contribuinte militar da aliança; também insiste há muito tempo que os outros membros concordem em integrar suas capacidades de defesa dentro dessa estrutura liderada pelos EUA, garantindo assim que Washington controle seu emprego em grandes operações militares.

A OTAN não começou assim. Os Estados Unidos concordaram em assinar o Tratado do Atlântico Norte, em abril de 1949, apenas a pedido de seus parceiros europeus — que temiam o expansionismo soviético após a Segunda Guerra Mundial. Inicialmente, foi concebido como um tratado de segurança coletiva, não uma aliança ou organização permanente. Isso mudou após a invasão da Coreia do Sul pela Coreia do Norte em 1950. Esse ataque serviu como um aviso de que a União Soviética poderia atacar a OTAN com pouco ou nenhum aviso. Os formuladores de políticas dos EUA perceberam que a dissuasão e a defesa eficazes exigiam mais do que um compromisso por escrito, mas também, principalmente, forças permanentes sob um comando comum e um corpo político que pudesse mobilizá-las rapidamente em caso de um ataque surpresa.

Foi assim que o Tratado do Atlântico Norte evoluiu para a Organização do Tratado do Atlântico Norte. Os estados-membros nomearam representantes permanentes para o Conselho do Atlântico Norte, o órgão governante da nova organização, e concordaram em criar uma estrutura de comando militar integrada chefiada por um comandante supremo. (A primeira pessoa nomeada para essa posição, no início de 1951, foi o general dos EUA e futuro presidente dos EUA, Dwight D. Eisenhower.) Desde então, a OTAN organiza a defesa coletiva por meio desse processo integrado, que atribui a cada membro os tipos de capacidades que eles precisam adquirir e implantar. Embora os membros sejam responsáveis ​​por pagar e colocar em campo suas próprias forças armadas, o comando conjunto planeja, treina e, se necessário, comanda as operações da OTAN.

O planejamento e as operações de defesa integradas têm guiado os países da OTAN por mais de sete décadas. Mas essa abordagem só funcionou porque os Estados Unidos desempenharam um papel dominante e unificador. Oficiais militares dos EUA sempre ocuparam as principais posições da estrutura de comando da OTAN, inclusive atribuindo ao chefe do Comando Europeu dos EUA o papel de comandante supremo da OTAN. As forças terrestres, navais e aéreas dos Estados Unidos desempenham muitas das funções militares críticas da aliança. Os militares dos EUA também fornecem os principais componentes de sua rede integrada de defesa aérea, que protege os céus europeus; suas redes de comunicação; e suas capacidades de inteligência, vigilância e reconhecimento. Acima de tudo, as armas nucleares dos EUA, incluindo aquelas que são implantadas na Europa e compartilhadas com forças aliadas, constituem o impedimento final da OTAN.

Em troca de fornecer esse guarda-chuva de segurança blindado, os Estados Unidos pediram que seus parceiros da OTAN integrassem totalmente suas forças armadas dentro dessa estrutura liderada pelos EUA. A maioria ficou feliz em fazê-lo, porque viam a integração como uma forma de garantia concreta de que os Estados Unidos viriam em sua defesa. Mas alguns hesitaram, principalmente a França de Charles de Gaulle, que não confiava totalmente que Washington sempre compartilharia os interesses de segurança de Paris. No final das contas, a França não apenas desenvolveu suas próprias armas nucleares, mas, em 1966, deixou a estrutura de comando da OTAN, embora continuasse sendo membro da aliança.

Embora a França fosse singular em seu desejo de independência, dificilmente era o único país europeu que buscava maior autonomia para suas forças armadas. Durante a década de 1970, conforme as diferenças sobre a guerra dos Estados Unidos no Vietnã surgiam dentro da OTAN, alguns membros europeus temiam ser arrastados para uma guerra que não acreditavam que afetasse sua segurança. No início da década de 1980, a postura de confronto do presidente dos EUA Ronald Reagan em relação à União Soviética produziu crescentes ansiedades de que a Europa pudesse acabar como uma ruína fumegante e irradiada por causa das diferenças entre Moscou e Washington que eles não compartilhavam. E alguns países europeus divergiram fortemente das prioridades mais contemporâneas dos EUA, incluindo a guerra no Iraque. Após a Guerra Fria, a União Europeia desempenhou um papel fundamental em ajudar os membros europeus da OTAN a aumentar sua autonomia de defesa e segurança, com os estados da UE buscando uma política externa e de segurança comum que também apresentava uma crescente dimensão de defesa. O Tratado de Lisboa de 2009 consagrou ainda mais um compromisso de defesa mútua, embora reconhecesse que, para os membros da OTAN, o compromisso de segurança coletiva da aliança permaneceria primário.

Em teoria, os Estados Unidos aceitaram a necessidade da Europa de desempenhar um papel maior em sua própria segurança. Afinal, permitir mais autonomia europeia poderia resultar em uma divisão mais igualitária do fardo geral da defesa, uma meta de toda administração dos EUA desde a fundação da aliança. Mas, na prática, Washington insistiu que a Europa não fizesse nada que pudesse minar o papel de liderança dos EUA na OTAN ou a posição preeminente da aliança na segurança ocidental. Maiores contribuições europeias para a defesa comum eram boas — na verdade, encorajadas —, mas elas precisariam ser em apoio à OTAN e não a qualquer empreendimento independente. Em 1998, a Secretária de Estado dos EUA, Madeleine Albright, alertou que os Estados Unidos julgariam qualquer esforço de defesa europeu da perspectiva do que veio a ser conhecido como os “três Ds”: não poderia haver diminuição do papel da OTAN, nenhuma duplicação de seus esforços de defesa e nenhuma discriminação pela UE contra membros não pertencentes à UE da OTAN quando se tratasse de aquisição de defesa. Como tal, qualquer sugestão dos parceiros europeus dos Estados Unidos de que eles poderiam estabelecer sedes separadas, forças armadas autônomas ou outras formas de independência foi sumariamente descartada por Washington como incompatível com a primazia da OTAN.

ALL FOR ONE

Após insistir por décadas em sua centralidade dentro da OTAN, os Estados Unidos agora indicaram que não querem mais liderar a aliança. Em sua primeira aparição perante a OTAN, em meados de fevereiro, o Secretário de Defesa dos EUA, Pete Hegseth, deixou isso bem claro: "Realidades estratégicas gritantes impedem que os Estados Unidos da América se concentrem principalmente na segurança da Europa", disse ele, acrescentando que a resistência da aliança transatlântica exigiria que "aliados europeus entrassem na arena e assumissem a responsabilidade pela segurança convencional no continente". Mas, além de pedir aos países europeus que gastassem mais em defesa — ele sugeriu que aumentassem drasticamente seus orçamentos para cinco por cento do PIB — Hegseth não abordou como a Europa poderia assumir a responsabilidade por uma organização que foi construída e sustentada ao longo de décadas para garantir o domínio e o controle dos EUA.

Responder a essa pergunta agora deve ser a principal prioridade para os outros membros da OTAN e o principal propósito da liderança civil e militar da aliança. Os novos planos de defesa regional da OTAN, elaborados desde a invasão em larga escala da Ucrânia pela Rússia, fornecem a estrutura para isso. Esses planos estabelecem os requisitos de força específicos que a OTAN precisa coletivamente para defender seus flancos norte, leste e sul na Europa. Se as nações europeias e o Canadá se comprometerem a cumprir a maioria, se não todos, desses requisitos de força nos próximos anos, isso resultará em uma postura de defesa muito menos dependente dos Estados Unidos do que é agora.

A europeização da OTAN exigirá três coisas que estão atualmente em falta: dinheiro, tempo e cooperação dos EUA. O custo de empreender essa mudança fundamental exigirá um aumento significativo nos gastos de defesa europeus — com os membros alocando "consideravelmente mais de três por cento" de seus PIBs para defesa, de acordo com o Secretário-Geral da OTAN, Mark Rutte. Mesmo com recursos suficientes, no entanto, levará anos, se não uma década, para obter as capacidades necessárias, treinar e equipar forças e posicioná-las em campo. Por causa disso, a Europa exigirá a cooperação ativa de Washington para transferir a responsabilidade dos Estados Unidos para outros membros da OTAN. Em algumas áreas — notavelmente, armas nucleares — não está claro se alguém se beneficiaria de uma transição completa.

Felizmente, os líderes europeus parecem entender o desafio que enfrentam e estão começando a agir de acordo. Em uma cúpula da UE no início de março, os líderes europeus concordaram em tomar emprestado 150 bilhões de euros (US$ 162 bilhões) para produção de defesa e isentar os gastos com defesa das regras orçamentárias que limitam os gastos anuais para os membros da UE, potencialmente adicionando outros 650 bilhões de euros (US$ 701 bilhões) para defesa nos próximos dez anos. Significativamente, a Alemanha, que há muito tempo gasta relativamente pouco em defesa, apesar de ser a maior economia da Europa, fez uma grande mudança em suas próprias regras de gastos. Em março, seu parlamento concordou em isentar os gastos com defesa, o financiamento do serviço de inteligência e a ajuda à Ucrânia das rígidas restrições orçamentárias do país, uma medida que pode adicionar até 400 bilhões de euros (US$ 432 bilhões) aos seus gastos com defesa nos próximos anos. Muitos outros governos estão seguindo o exemplo.

Esses recursos adicionais de defesa devem ser usados ​​para preencher os requisitos de força da OTAN. No mínimo, os estados-membros europeus devem se comprometer a fornecer 75–80 por cento das forças necessárias para implementar os planos de defesa regional da aliança até o início da década de 2030 — e, a longo prazo, fornecer quase todas essas forças. Isso incluirá o desenvolvimento de capacidades críticas — incluindo comunicações via satélite e defesas aéreas e de mísseis avançadas — para conduzir operações de combate de alta intensidade e sustentadas. Os líderes europeus também devem redobrar o recrutamento, o treinamento e o exercício de suas forças militares.

No entanto, mesmo com dinheiro e tempo suficientes, o sucesso dessa transição exigirá o apoio ativo de Washington. Se os Estados Unidos deixassem a OTAN e se retirassem da Europa de forma rápida e descoordenada, a estrutura integrada que foi construída ao longo de décadas provavelmente entraria em colapso. Os países europeus simplesmente não têm os recursos militares e tecnológicos para substituir imediatamente o que foi fornecido pelos Estados Unidos — precisamente porque Washington deixou claro para eles por décadas que desenvolver tais capacidades era duplicativo e um desperdício. Em algumas áreas, como armas nucleares, os Estados Unidos podem até preferir permanecer envolvidos com a OTAN, se a alternativa for mais nações europeias desenvolvendo suas próprias capacidades nucleares.

A Europa não confia mais no comprometimento de Washington com a segurança no continente, um colapso de confiança que já levantou dúvidas de longo alcance sobre o futuro da OTAN. Mas ainda há um caminho a seguir que preserva o melhor do que a aliança oferece há muito tempo: uma defesa forte capaz de derrotar qualquer ameaça à sua segurança. A Europa agora terá que financiar e fornecer grande parte dessa dissuasão. Sem contar os Estados Unidos, os outros 31 membros da OTAN compreendem uma população de mais de 600 milhões de pessoas, bem como uma coleção de recursos econômicos mais de dez vezes maior que a da Rússia. Esses países, apesar de terem dependido dos Estados Unidos por tanto tempo, são totalmente capazes de garantir sua segurança futura por si mesmos. A hora de começar é agora.