Já funcionou para os Estados Unidos antes, mas a abordagem de Trump está completamente errada
Mariana Mazzucato
MARIANA MAZZUCATO é professora da University College London, diretora fundadora do Instituto de Inovação e Propósito Público da University College London e autora de Mission Economy: A Moonshot Guide to Changing Capitalism.
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| Uma siderúrgica em Blytheville, Arkansas, março de 2025 Karen Pulfer / Reuters |
Por décadas, muitos formuladores de políticas dos EUA falaram como Thomas Jefferson enquanto agiam como Alexander Hamilton. Jefferson, o primeiro secretário de Estado e terceiro presidente dos Estados Unidos, defendeu um governo limitado; Hamilton, seu primeiro secretário do Tesouro, argumentou a favor do apoio estatal ativo às indústrias emergentes. A retórica política em Washington, exaltando os mercados livres e a intervenção mínima do Estado, tem sido a de Jefferson. A realidade tem sido a de Hamilton: o governo investiu em projetos que impulsionaram a competitividade e a inovação dos EUA. Exemplos abundam. A partir de 1958, o Departamento de Defesa financiou a pesquisa que levou à internet, e outras agências públicas foram a fonte de toda a tecnologia hoje presente nos smartphones, incluindo GPS, telas sensíveis ao toque e a Siri da Apple. Investimentos dos Institutos Nacionais de Saúde (NIH), totalizando centenas de bilhões de dólares ao longo de muitos anos, criaram indústrias farmacêuticas inteiras.
Essa dinâmica foi o que documentei em meu livro de 2013, "The Entrepreneurial State" (O Estado Empreendedor), e posteriormente em um artigo de 2015 para a revista Foreign Affairs, "The Innovative State" (O Estado Inovador). O governo federal estava disposto a assumir riscos que o capital privado não assumiria e teve a paciência de financiar pesquisas que duravam décadas. Teve a visão de futuro de construir mercados na vanguarda da inovação. O governo compreendeu que somente o capital público paciente e de longo prazo poderia absorver a incerteza da pesquisa transformadora; investidores privados, presos a retornos trimestrais, sistematicamente subinvestem justamente nas inovações que impulsionam o crescimento sustentável.
Durante grande parte das últimas quatro décadas, os principais comentários econômicos ignoraram amplamente o papel estabilizador fundamental desempenhado pelo Estado. Governos e formuladores de políticas sucessivos, de ambos os partidos, descartaram as ferramentas da política industrial como economicamente ineficientes ou politicamente suspeitas, embora a inovação liderada pelo governo nunca tenha desaparecido. O resultado foi uma economia na qual o Estado permaneceu central para a criação de valor, mas os ganhos foram privatizados com muita facilidade. As instituições que deveriam definir a direção, elaborar contratos público-privados e monitorar o desempenho foram enfraquecidas. Nenhum acordo mútuo se materializou que obrigasse as empresas que recebiam apoio público a reinvestir os lucros e a oferecer acesso a preços acessíveis. O público financiou os riscos, mas não garantiu nem o retorno sobre o investimento nem o acesso a preços acessíveis às inovações criadas por seus impostos. Em vez disso, os investidores privados apropriaram-se dos lucros.
Agora, a política industrial voltou ao centro do palco. O presidente Joe Biden quebrou o tabu da política industrial com uma série de medidas legislativas destinadas a catalisar o investimento privado em semicondutores, energia limpa e manufatura avançada. Mas seu governo expandiu a capacidade produtiva sem garantir que os ganhos chegassem à classe trabalhadora de forma mais ampla, e essa falha em traduzir o investimento governamental em prosperidade compartilhada contribuiu para a vitória do presidente Donald Trump em 2024.
O governo Trump também adotou a política industrial, mas a está implementando de maneira totalmente equivocada. Em vez de organizar as políticas em torno de missões — objetivos públicos explícitos que definem o problema a ser resolvido e os resultados a serem alcançados — e, em seguida, alinhar as ferramentas do Estado para atingi-los, tratou a política industrial como um conjunto de acordos setoriais a serem firmados e anunciados. Eliminou as condições para o apoio governamental à iniciativa privada que poderiam garantir a socialização dos benefícios. O governo adquiriu uma participação de 10% na fabricante de semicondutores Intel por US$ 5,7 bilhões em financiamento da Lei CHIPS; uma participação de 15% na empresa de mineração e processamento de terras raras MP Materials por um investimento de US$ 400 milhões; uma participação de 5% na Lithium Americas, empresa que desenvolve o projeto de lítio Thacker Pass em Nevada, por meio de reestruturação de empréstimo; e uma “ação de ouro” na U.S. Steel, que concede ao governo poder de veto permanente sobre a realocação da sede e a deslocalização da produção. Mas está usando essas participações acionárias sem precedentes não para direcionar a estratégia ou garantir valor público, mas para extrair valor retroativamente. A política industrial fracassará, econômica e politicamente, a menos que seja organizada em torno de missões claras para criar valor público. Direção e disciplina são necessárias para orientar o investimento, a inovação, a regulamentação e as compras públicas em direção a resultados que as pessoas possam ver em suas vidas. E cumprir uma missão exige instituições capazes, com a expertise necessária para elaborar contratos, coordenar entre departamentos e aprender com os resultados. Exige condições aplicáveis ao apoio governamental para garantir que as empresas que o recebem reinvestam em vez de extrair recursos, ofereçam melhores salários e treinamento em vez de competir para reduzir custos e produzam bens e serviços acessíveis em vez de praticar preços monopolistas. Quando o Estado socializa os riscos por meio de financiamento público, o público deve compartilhar os benefícios.
UM SENSO DE MISSÃO
Foram necessárias 400.000 pessoas para levar os Estados Unidos à Lua em 1969, a maioria delas trabalhando no setor privado. O governo definiu a direção ao articular uma missão clara e elaborar contratos de compras públicas que catalisaram a inovação. O Estado atuou como um modelador de mercado, um investidor que assumiu riscos que o capital privado evita, exercendo paciência ao longo de longos ciclos de desenvolvimento e criando demanda estrategicamente. O resultado não foi apenas o pouso na Lua da Apollo, mas também o GPS, telas sensíveis ao toque, fórmulas infantis, isolamento térmico residencial e celulares com câmera — todas inovações do setor privado que beneficiaram o público.
Embora a intervenção no mercado tenha se tornado menos popular nas décadas subsequentes, a inovação liderada pelo governo dos EUA nunca desapareceu. Desde 2018, por exemplo, a Agência de Projetos de Pesquisa Avançada de Defesa (DARPA) do Pentágono investiu mais de US$ 2 bilhões por meio de sua campanha “AI Next”, que avançou significativamente a arquitetura e as técnicas que sustentam os sistemas de IA atuais. E o modelo da DARPA foi emulado pelos Departamentos de Energia e Saúde, entre outros.
Tais programas não trouxeram resultados totalmente satisfatórios para o povo americano, que nunca recebeu recompensas proporcionais aos investimentos arriscados que subsidiou. Considere o programa de empréstimos do Departamento de Energia do governo Obama. A empresa de energia solar Solyndra recebeu uma garantia de empréstimo de US$ 535 milhões e faliu. A Tesla, então conhecida como Tesla Motors, empresa de carros elétricos, recebeu um empréstimo de US$ 465 milhões e o quitou em 2013, nove anos antes do prazo. Entre o desembolso e o pagamento, o preço das ações da Tesla subiu de US$ 17 para US$ 93. Se o governo tivesse adquirido participação acionária quando a Tesla obteve sucesso, esses retornos teriam coberto o prejuízo da Solyndra várias vezes e financiado investimentos subsequentes em inovação e infraestrutura de energia limpa. Mas o governo não fez tal exigência. Ignorou a lógica de portfólio que qualquer investidor inteligente reconheceria: algumas apostas falham, mas os retornos das vencedoras financiam a próxima rodada.
A política industrial de Biden gerou resultados mais tangíveis, incluindo investimentos privados significativos na indústria manufatureira. Com a Lei CHIPS e Ciência, a Lei de Redução da Inflação e a Lei de Investimento em Infraestrutura e Empregos, o investimento estratégico do governo em cadeias de suprimentos de semicondutores, energia limpa e manufatura avançada gerou mais de US$ 200 bilhões em investimentos privados e criou mais de 80.000 empregos. Os projetos e os empregos foram distribuídos por comunidades em todo o país, incluindo muitos distritos que normalmente não atraem gastos federais com políticas industriais e que há muito tempo ficam de fora dos benefícios do crescimento da alta tecnologia.
Quando o Estado socializa os riscos por meio de financiamento público, o público deve compartilhar os benefícios.
Em 2022, a aprovação da Lei CHIPS e Ciência, e a expectativa de substanciais incentivos federais à manufatura para reconstruir a capacidade de produção de semicondutores nos EUA, incentivaram a Taiwan Semiconductor Manufacturing Company (TSMC) a investir US$ 40 bilhões no Arizona — o maior investimento estrangeiro direto da história dos Estados Unidos. Biden também manteve as tarifas e aumentou as taxas de veículos elétricos, semicondutores e células solares importados, vinculando explicitamente as proteções aos investimentos em manufatura. Essa foi uma política industrial em uma escala não vista desde a mobilização industrial do pós-guerra, quando o governo federal utilizou compras em larga escala, planejamento e investimento público para expandir a capacidade produtiva e construir indústrias estratégicas rapidamente.
Crucialmente, a abordagem de Biden também levantou uma questão que as versões anteriores da política industrial deixaram de abordar: quais são os benefícios para o povo americano? Quais ganhos, além dos benefícios da inovação, eles sentirão imediatamente? No processo de contratação do CHIPS, por exemplo, o Departamento de Comércio incluiu cláusulas destinadas a conter a extração financeira, limitando o desvio de apoio público para recompra de ações e outros pagamentos a acionistas, e garantindo o benefício público, incluindo compromissos relacionados a padrões trabalhistas, estágios e creches para trabalhadores da construção civil, juntamente com mecanismos de compartilhamento de lucros, pelos quais as empresas são obrigadas a compartilhar lucros extraordinários com os contribuintes, e cláusulas de recuperação, que permitem ao governo reaver subsídios caso as empresas não cumpram os compromissos.
O governo Biden reconheceu tacitamente que o financiamento público não deve ser uma transferência irrestrita do povo americano para empresas privadas. Ele pode e deve ser uma ferramenta para moldar resultados mais amplos, garantindo que as empresas que recebem apoio público reinvistam em capacidade e competências produtivas, elevem os padrões para os trabalhadores e ofereçam inovações que se traduzam em acessibilidade e resiliência para as famílias.
No entanto, o experimento de Biden também mostrou por que a política industrial não pode ser julgada apenas por anúncios de investimento. A abordagem teve limitações críticas. A política da administração, focada na indústria, não reconheceu a distribuição de empregos entre os diferentes setores. As fábricas de semicondutores exigem um investimento de capital enorme, mas a automação significa que a indústria nunca mais será o setor que absorve tanta mão de obra como antes. As instalações da TSMC no Arizona, avaliadas em US$ 40 bilhões, criarão apenas 6.000 empregos. Uma estratégia focada na produção de bens físicos dá atenção inadequada aos setores em que a maioria dos americanos trabalha, incluindo varejo, saúde, educação e assistência.
Mais importante ainda, expandir a produção não é o mesmo que distribuir prosperidade. A Lei CHIPS diz respeito à capacidade de produção de semicondutores, não à capacidade dos americanos de comprar eletrônicos. A Lei de Redução da Inflação subsidia a produção de energia limpa, não as contas de luz das residências. O NIH investe cerca de US$ 40 bilhões anualmente em pesquisas que resultam em medicamentos e avanços biotecnológicos, mas os americanos não têm condições de comprar os medicamentos cujo desenvolvimento eles financiaram. Os democratas perderam em 2024, em parte, porque o povo americano não sentiu os benefícios da política industrial. As famílias enfrentaram inflação em alimentos, moradia e saúde, e a relação entre a criação de riqueza e a prosperidade real permaneceu frágil.
O MODELO EXTRATIVO
Trump está agora implementando instrumentos de política industrial, como participações acionárias, tarifas e investimentos condicionados, mas sem a coerência estratégica ou a capacidade institucional que tornam essas ferramentas eficazes. Participações acionárias podem garantir retornos públicos de investimentos públicos. Tarifas podem proteger setores emergentes. Apoio condicional pode direcionar o comportamento corporativo para o bem público. Nas mãos de Trump, no entanto, esses instrumentos são utilizados menos como parte de uma estratégia econômica nacional e mais como veículos de influência e projeção de poder.
Considere a Intel. O governo garantiu uma participação de 10% na empresa não porque ajudou a criá-la — a empresa foi fundada em 1968 e se beneficiou de décadas de contratos e aquisições da DARPA — mas convertendo verbas da Lei CHIPS, já prometidas à Intel, em participações acionárias. Pior ainda, o investimento governamental de US$ 5,7 bilhões vem com ações sem direito a voto: o governo deve votar de acordo com as recomendações do conselho da Intel, eliminando qualquer supervisão significativa ou direção estratégica. O investimento impede a Intel de desmembrar seu negócio de fabricação de chips não lucrativo. Trata-se de uma extração retroativa de valor de uma empresa que o Estado ajudou a construir. Em vez de financiar a próxima geração de inovação, o governo está simplesmente usando a propriedade para extrair lucros, ao mesmo tempo que restringe a estratégia corporativa da empresa.
Mais preocupante ainda é o que a renegociação eliminou. Nos termos revisados da administração Trump, o compromisso voluntário de cinco anos da Intel de renunciar à recompra de ações foi extinto, assim como as normas trabalhistas que exigiam a cooperação sindical, os US$ 150 milhões destinados a programas de aprendizagem e as provisões para creches para trabalhadores da construção civil. As cláusulas de compartilhamento de lucros foram eliminadas, assim como as cláusulas de recuperação de bônus. Como afirmou a senadora de Massachusetts, Elizabeth Warren, as fábricas apoiadas “nem precisam ser construídas nos Estados Unidos”. O que resta é a extração, com pouco para os trabalhadores, as comunidades ou os cofres públicos.
Esse padrão vai além da Intel. Trump chamou a Lei CHIPS de "uma coisa horrível, horrível" e instou o Congresso a "se livrar dela". Seu governo planeja cortar 497 empregos no Instituto Nacional de Padrões e Tecnologia (NIST), que supervisiona a implementação da Lei CHIPS. No entanto, ele busca simultaneamente participações acionárias nas mesmas empresas financiadas pela lei — privatizando ganhos no curto prazo, enquanto desmantela a capacidade institucional que possibilitou a inovação americana em primeiro lugar. A lógica é extração sem criação: adquirir participações em empresas construídas por décadas de investimento público, enquanto se corta o financiamento das agências que formarão a próxima geração de inovadores.
Lip-Bu Tan, CEO da Intel, discursando em um evento em Taipei, Taiwan, maio de 2025
Ann Wang / Reuters
As participações acionárias também criam oportunidades para manipulação de mercado, já que anúncios do governo podem impactar os preços drasticamente. Quando a notícia de que o governo planejava adquirir uma participação na Lithium Americas foi divulgada, as ações subiram 95% em um único dia. Enquanto isso, os trabalhadores cujo trabalho e impostos financiaram os investimentos públicos originais não receberam nada. As tarifas seguem a mesma lógica. Em vez de estarem atreladas a um plano coerente para o desenvolvimento da capacidade produtiva nacional, funcionam como moeda de troca em negociações bilaterais. Frequentemente, visam bens que os Estados Unidos não conseguem produzir internamente com facilidade, elevando os custos sem gerar capacidade. A Consumer Technology Association estimou que os smartphones custariam US$ 213 a mais por aparelho sob as tarifas propostas por Trump à China. Os preços do café atingiram o recorde de US$ 8,41 por libra em julho, um aumento de 33% em relação ao ano anterior, antes das isenções para bens que, como Trump reconheceu, “não podem ser produzidos internamente”. Tarifas sobre produtos farmacêuticos atingiriam cadeias de suprimentos já sobrecarregadas, elevando preços ou reduzindo a disponibilidade. O emprego na indústria nos Estados Unidos caiu em mais de 40.000 postos de trabalho desde abril — o oposto do que as tarifas supostamente visam alcançar.
O mais destrutivo é que o governo desmantelou as próprias agências responsáveis pela liderança tecnológica dos Estados Unidos. Trump está atacando laboratórios de pesquisa, universidades e a infraestrutura institucional da inovação americana. No Laboratório Nacional de Energia Renovável — o principal laboratório do Departamento de Energia para pesquisa, desenvolvimento e implementação de energias renováveis e eficiência energética — as reduções na força de trabalho foram impulsionadas por propostas de cortes no financiamento, colocando cerca de um terço de sua equipe em risco de demissão. Em outra frente, o governo tomou medidas para encerrar 321 contratos que apoiavam 223 projetos de energia, cancelando mais de US$ 7 bilhões em financiamento em diversos escritórios do Departamento de Energia.
Esse desmantelamento da inovação americana não se limita à esfera civil. Mesmo com Trump defendendo aumentos recordes nos gastos gerais com defesa, o financiamento para ciência e tecnologia do Departamento de Defesa — as contas voltadas para pesquisa que financiam pesquisa básica e aplicada — enfrenta um corte proposto de dez por cento, de US$ 21,3 bilhões para US$ 19,2 bilhões.
As ações de Trump ilustram um modelo distinto: instrumentos de política industrial usados sem um propósito público claro, fora de qualquer estrutura que alinhe o investimento a resultados mensuráveis. Eles são implementados sem termos vinculativos que exijam que as empresas que recebem apoio público reinvestam, melhorem os padrões de trabalho, expandam o acesso a moradias acessíveis e compartilhem os lucros quando os projetos forem bem-sucedidos. Este não é um Estado empreendedor moldando os mercados em direção à prosperidade compartilhada. É um Estado que reivindica benefícios e influência sobre empresas apoiadas publicamente para o benefício de investidores privados e interesses políticos, depois que os contribuintes arcaram com os riscos.
ENTREGANDO PROSPERIDADE
As medidas implementadas por Trump não criarão os sistemas públicos fortes e bem financiados necessários para impulsionar a inovação que produz prosperidade generalizada. Os instrumentos de política industrial podem ser poderosos, mas somente quando estão inseridos em instituições competentes e usados para resolver problemas, em vez de simplesmente recompensar aqueles com acesso privilegiado.
Se a política industrial pretende trazer resultados para o povo americano, o governo Trump deve exigir disciplina dos beneficiários da Lei CHIPS. Se o presidente pretende garantir um bom negócio para os contribuintes, a abordagem atual — na qual o Estado adquire participações acionárias passivas, sem direito a voto, sem condições e sem exigências de reinvestimento — não será suficiente.
Trump atende às queixas da classe trabalhadora. A política industrial pode beneficiar esses eleitores, mas somente se os contratos exigirem que o investimento público se traduza em melhores salários e bens essenciais mais acessíveis, e não apenas em preços de ações mais altos. Impor condições ao apoio governamental não significa criar burocracia excessiva. É o mecanismo pelo qual o valor público é gerado.
A tarefa agora não é abandonar a estratégia industrial, mas sim fazê-la funcionar para o público americano.
Uma estratégia industrial eficaz deve gerar riqueza por meio de investimentos públicos guiados por projetos ambiciosos e modernos, missões que estabelecem metas públicas claras, definidas pelo problema a ser resolvido e pelos resultados a serem alcançados. Isso pode significar construir um sistema de energia limpa e resiliente que reduza as contas de luz, garantir medicamentos acessíveis por meio de inovação biomédica financiada com recursos públicos ou renovar infraestruturas essenciais para que os serviços básicos sejam confiáveis e acessíveis. Não se trata de aumentar os lucros em um setor específico, mas de usar os mecanismos do Estado – financiamento, compras, regulamentação e padrões – para catalisar a inovação e direcioná-la para resultados que as pessoas possam ver e sentir.
A tarefa agora não é abandonar a estratégia industrial, mas sim torná-la viável para o público americano. Algumas condições, como tetos de preços para medicamentos desenvolvidos com financiamento do NIH (Institutos Nacionais de Saúde), ajudariam as famílias a arcar com inovações financiadas com recursos públicos. Acordos de compartilhamento de lucros, como participação acionária, royalties e taxas de licenciamento, podem capturar retornos que o governo pode reinvestir. Restrições à recompra de ações podem impedir que o apoio público seja desviado para pagamentos a acionistas, incentivando as empresas a reinvestir em capacidade produtiva e competências. E exigências salariais podem garantir que o dinheiro público beneficie os trabalhadores.
A verdadeira divisão em Washington não é mais entre a retórica jeffersoniana e a prática hamiltoniana. É entre um Estado empreendedor que constrói capacidades e cria valor público e um Estado que distribui subsídios, recompensa investidores privados e interesses políticos em detrimento dos contribuintes e enfraquece as próprias instituições das quais depende a prosperidade a longo prazo. A marca de um “bom negócio” não é uma participação acionária que chame a atenção da mídia ou uma nova tarifa. É se as ferramentas públicas estão sendo usadas para construir capacidade produtiva e resiliência econômica, e se o apoio público está atrelado a resultados que importam para as famílias trabalhadoras.
Anunciar um investimento não é o mesmo que gerar prosperidade. Para que a estratégia industrial funcione, os formuladores de políticas dos EUA devem alinhar financiamento, compras, regulamentação e inovação com metas públicas concretas. E então, eles devem elaborar políticas com termos aplicáveis que levem a melhores salários, preços acessíveis e retornos que possam ser reinvestidos em inovações futuras — garantindo que, quando o governo investe, o público compartilhe os benefícios.
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