Jonathan A. Czin
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| Presidente dos EUA, Donald Trump, e Presidente da China, Xi Jinping, em Busan, Coreia do Sul, outubro de 2025 Evelyn Hockstein / Reuters |
Embora o presidente dos EUA, Donald Trump, tenha prometido lançar uma saraivada econômica contra a China após seu retorno à presidência, Pequim desfrutou de um ano notavelmente forte em diplomacia. O governo Trump ressuscitou e expandiu sua guerra comercial com Pequim, iniciada em seu primeiro mandato, alegando que usaria negociações comerciais com outros países para pressionar a China. No entanto, Pequim não esteve isolada internacionalmente: nos meses que antecederam seu encontro com Trump em outubro, na Coreia do Sul, o líder chinês Xi Jinping recebeu diversos chefes de Estado estrangeiros para a cúpula da Organização de Cooperação de Xangai e um desfile militar. A China também não cedeu diante das ameaças dos EUA. Depois de passar grande parte do ano simplesmente reagindo às políticas americanas, Pequim partiu para a ofensiva, impondo um amplo regime de controle de exportações nas cadeias de suprimentos de elementos de terras raras apenas algumas semanas antes do encontro com Trump. E embora o governo Trump tenha instado Pequim a realizar amplas reformas estruturais em sua economia, Xi reforçou suas ambições econômicas tecnoindustriais para o próximo plano quinquenal da China — um plano que, segundo analistas, pode exacerbar os desequilíbrios comerciais globais, expandindo ainda mais a participação da China na produção mundial. Enquanto a maioria dos países visados pelas tarifas de Trump correu para a mesa de negociações, a China, em vez disso, se entrincheirou.
A China ganhou, e não perdeu, com essa obstinação. Xi Jinping garantiu o compromisso de Trump com diversas reuniões em 2026, bem como concessões da administração em questões extremamente controversas: Taiwan e os controles de exportação dos EUA. Em todos os aspectos, a China está em melhor situação diplomática, estratégica e tecnológica do que há um ano. Em contraste, a estratégia da administração Trump, que oscilou entre tentativas de prejudicar economicamente a China por meio de tarifas e tentativas de apaziguar a China por meio de concessões sucessivas, obteve poucos resultados. Pequim não se intimidou nem se acalmou. Os Estados Unidos parecem menos capazes de tranquilizar ou dissuadir a China; as autoridades chinesas aprenderam que a administração Trump, apesar de toda a sua fanfarronice, não cumprirá suas promessas nem suas ameaças.
A decisão da China de retaliar em vez de capitular reflete uma diferença importante entre Xi Jinping e Trump. Ao contrário de Trump, cuja suposta habilidade para negociações é central para sua identidade política, Xi não está interessado em fechar um grande acordo. Como resultado, Pequim prendeu Washington em negociações comerciais relativamente marginais, com Xi contente em manter Trump na expectativa enquanto desvia a pressão dos EUA sobre as questões desafiadoras no cerne da relação.
Pequim resistiu ao ataque crescente de Washington. A Casa Branca agora corre o risco de se encontrar no pior dos mundos possíveis, com uma política confusa em relação à China que garante atritos, mas carece de uma abordagem disciplinada à competição; um parceiro de negociação em Pequim que cedeu pouco enquanto conduz Trump de volta ao status quo anterior; e um ano de teatro político que não produziu nenhum ganho tangível para os Estados Unidos.
SEMPRE CEDA
Durante os governos Trump e Biden, as respostas da China às tarifas e controles de exportação dos EUA, bem como ao estreitamento da aliança entre Washington e seus aliados e parceiros, foram notavelmente discretas — até o final de 2024. Nesse momento, Pequim começou a responder a uma série de controles tecnológicos impostos pelos EUA, implementados pelo governo Biden, com contramedidas próprias, provavelmente em preparação para uma segunda guerra comercial com o governo Trump.
Desde que retornou à Casa Branca, no entanto, a política de Trump em relação à China tem oscilado entre hostilidade e engajamento. O governo anunciou suas tarifas do "Dia da Libertação" em abril, que acabaram se transformando em uma penalidade de 145% sobre produtos chineses — um embargo de fato. Depois que os Estados Unidos e a China concordaram em reduzir a escalada da guerra comercial em maio, Washington tomou algumas medidas competitivas modestas e marginais, incluindo o fechamento de brechas nos controles de exportação dos EUA que a China vinha explorando. Mas, após as negociações de junho, o governo Trump fez questão de conceder vantagens substanciais a Pequim. Washington acabou flexibilizando seus controles de exportação de semicondutores avançados, revertendo a decisão de proibir a venda à China dos chips H2O da Nvidia, cuja sofisticação estava pouco abaixo do limite legal para acionar os controles de exportação dos EUA. Segundo o The Wall Street Journal, antes da reunião de outubro, Trump considerou discutir com Xi a venda dos chips Blackwell de última geração da Nvidia, mas seus assessores o desaconselharam.
Esse desfecho arriscado foi evitado, mas outro se tornou evidente. A mais recente trégua comercial, na qual a China adiou seus próprios controles de exportação abrangentes, estabeleceu um precedente pernicioso ao invalidar o princípio do governo Biden de que os controles de exportação são proibidos em negociações com Pequim, pois visam salvaguardar a segurança nacional dos EUA. Entretanto, o governo Trump também retirou seu apoio a Taiwan, pressionando o presidente taiwanês Lai Ching-te a cancelar um trânsito planejado pelos Estados Unidos e oferecendo pouco apoio moral enquanto Pequim continuava sua campanha de pressão.
Além disso, a priorização exclusiva do comércio pelo governo levou a que outros pontos de discórdia diplomática mais espinhosos fossem varridos para debaixo do tapete. Questões estratégicas saíram da agenda, incluindo a intensificação da pressão da China sobre territórios no Mar da China Meridional reivindicados pelas Filipinas e suas amplas intrusões cibernéticas Salt Typhoon e Volt Typhoon em sistemas de infraestrutura digital dos EUA. As antigas preocupações dos EUA com as flagrantes violações dos direitos humanos na China foram relegadas a um segundo plano, uma mudança notável em relação ao primeiro governo Trump, que destacou os maus-tratos infligidos à minoria uigur do país. De fato, o segundo governo Trump parece satisfeito em deixar Pequim impune em vez de responsabilizá-la — contanto que Washington possa alegar ter fechado um acordo impactante, independentemente de quão superficial, limitado ou frágil ele seja.
Pequim resistiu à escalada de tensões promovida por Washington.
Após a cúpula com a Coreia do Sul, é difícil discernir onde e em quais questões, se houver, os Estados Unidos estão competindo com a China de forma significativa. O governo merece algum crédito por tomar medidas há muito esperadas para mitigar a exposição dos EUA ao domínio chinês sobre os elementos de terras raras e seu processamento. Mas livrar Washington da dependência de minerais críticos refinados pela China provavelmente será um processo mais longo e árduo do que o governo admite. O acordo de Pequim para suspender suas restrições a algumas exportações de terras raras por um ano pode levar os Estados Unidos, seus aliados e o setor privado a uma acomodação repentina.
Na verdade, as concessões táticas que Pequim fez a Washington simplesmente retornaram as relações bilaterais ao status quo anterior ao Dia da Libertação, uma posição tolerável, ainda que não totalmente confortável, para Pequim. A China demonstrou flexibilidade na implementação de seu regime de controle de exportações, percebeu o quanto de influência tem sobre Washington e as cadeias de suprimentos globais e perdeu pouco ao empregar seus novos controles de exportação. O custo dessa vantagem foi insignificante. A decisão do governo Trump de adiar a aplicação de uma lei americana que obrigava a venda ou a proibição do TikTok e, em vez disso, incluir seu destino nas negociações comerciais, fortaleceu ainda mais a posição de Pequim, dando à China uma moeda de troca que poderia ser usada com pouco custo para seus próprios interesses.
O caso do TikTok reflete a tática diplomática de Pequim com o segundo governo Trump: reduzir o escopo das discussões das principais questões estratégicas no cerne das relações sino-americanas a questões comerciais relativamente restritas, acessórias à competição, mas de extrema importância para o governo Trump e seus principais aliados. O fato de altos funcionários americanos estarem negociando com seus homólogos chineses sobre o TikTok, em vez de abordarem preocupações substanciais e antigas sobre as práticas desleais e antimercado da China, é uma vitória para Pequim.
A mesma lógica se aplica à promessa da China de comprar soja dos Estados Unidos. Trump apresentou o acordo como uma concessão significativa obtida de Xi Jinping, da Coreia do Sul, embora as exportações de soja não tenham sido uma questão comercial importante nos últimos anos. Ao interpretar as discussões com Washington de forma restrita como negociações comerciais, a China prende os formuladores de políticas dos EUA em um jogo de gato e rato, no qual Washington, distraído das principais preocupações sobre a política econômica chinesa que supostamente motivaram as tarifas do Dia da Libertação, precisa implorar a Pequim por alívio em questões específicas à medida que surgem. O governo Trump tem mordido a isca repetidamente, buscando "vitórias" que chamem a atenção da mídia em vez de qualquer avanço no árduo e pouco glamoroso processo de obter influência sobre Pequim.
GANHA-SE TEMPO
Mas Xi continua focado na competição estratégica de longo prazo, mesmo que Trump não esteja. Enquanto Trump se considera um negociador consumado, Xi prefere esperar o momento certo para atacar seu oponente e administrar as consequências. Ele assumiu um risco calculado ao tentar implementar amplos controles de exportação de elementos de terras raras antes da cúpula; apostou que tal jogada não provocaria uma resposta dos EUA, pois Trump estava muito interessado em fechar um acordo. Essa aposta deu certo.
Quando Pequim observa Washington, não percebe a falta de influência dos Estados Unidos, mas sim sua disfunção interna. Analistas chineses reconhecem que Washington tem cartas na manga; poderia, por exemplo, cortar o acesso da China a importantes cadeias de suprimentos que passam pelos Estados Unidos. Mas a China acredita que o governo Trump não tomará tais medidas porque teme demais a reação interna que poderia ser causada por qualquer retaliação econômica chinesa. Xi Jinping chegou à Coreia do Sul após demonstrar sua dominância política interna ao expurgar diversos altos funcionários e delinear sua visão para os próximos cinco anos; Trump, por sua vez, chegou após ter presidido a paralisação governamental mais longa da história dos EUA. Alguns acadêmicos chineses já avaliam que o governo Trump cederá mais poder de barganha a Pequim no próximo ano, devido às dificuldades econômicas decorrentes da inflação e à maior pressão política interna após as vitórias democratas nas eleições estaduais e locais de 2025.
Pequim provavelmente está planejando sua diplomacia com o governo Trump em função das eleições de meio de mandato do próximo ano, apostando que Trump estará ansioso para garantir um acordo que possa usar como argumento de campanha para apoiar os republicanos — e que, em sua ânsia, poderá acabar fazendo concessões significativas. A ânsia de Trump por um acordo levou ao fim da guerra comercial em seu primeiro mandato, em 2020, que terminou com o acordo comercial de Fase Um, bastante modesto e em grande parte não implementado. O governo Trump está bem ciente das deficiências do acordo da Fase Um, principalmente do fato de Pequim não ter cumprido seus compromissos de compra, mas até agora isso não impediu Washington de buscar novos acordos com a China.
O objetivo de Xi é manter Trump envolvido em seu jogo de gato e rato. Ao fazer isso, Xi corre o risco de frustrar Trump. O presidente poderia reagir com agressividade e liberar os falcões de seu governo em relação à China, que têm sido silenciados desde que altos funcionários econômicos dos EUA iniciaram seus diálogos intermitentes com o vice-primeiro-ministro He Lifeng em maio.
Essa perspectiva, no entanto, parece improvável nos próximos meses. Ao declarar nas redes sociais que pretende se encontrar com Xi três vezes em 2026, Trump abriu mão de uma de suas cartas na manga mais importantes: a perspectiva de engajamento presidencial. Pequim, que desejará manter quaisquer concessões possíveis em reserva para manter Trump vinculado aos compromissos futuros aos quais já se comprometeu, tem poucos incentivos para ceder terreno a Washington. O tempo é o maior trunfo de Pequim nesta negociação — e, ao se comprometer publicamente com esses encontros, Trump deu a Xi ainda mais tempo.
ACORDO OU NÃO ACORDO
Apesar de todas as suas falhas, as tentativas do governo Trump de apaziguar Pequim têm sido um experimento natural útil para verificar se concessões a Pequim podem garantir uma reaproximação ou mesmo uma distensão. As evidências sugerem que Pequim tem pouco interesse em alcançar uma distensão. Apesar de ter feito concessões significativas em duas das principais questões no cerne das tensões sino-americanas na última década — Taiwan e controles tecnológicos — o governo Trump obteve muito pouco em troca de Pequim. A China está absorvendo as concessões americanas, identificando novos pontos de pressão sobre os Estados Unidos e usando as tréguas táticas para se fortalecer ainda mais para a competição de longo prazo com Washington. A linha entre distensão e apaziguamento é sempre tênue, mas a crítica imediata ao apaziguamento — de que ele só incentiva mais pedidos de concessões, senão mais agressão — parece estar se confirmando.
A administração Trump, com suas tentativas desastradas de diplomacia e mudanças erráticas de política, pode parecer mal preparada para buscar uma distensão com a China. Mas Trump já demonstrou sua capacidade singular de romper com o consenso sobre a China que ele mesmo estabeleceu durante seu primeiro mandato, sem sofrer consequências políticas. Apesar de seus erros iniciais, Trump ainda poderia mudar a política externa dos EUA se estivesse realmente comprometido com a busca de uma distensão e disposto a investir capital político para isso.
O verdadeiro obstáculo para uma reaproximação mais duradoura não é a administração Trump, mas Pequim. Xi não está interessado em um grande acordo ou em uma distensão porque considera que o tempo está a favor da China, que a China estará em uma posição ainda mais forte nos próximos anos e que um acordo agora apenas restringiria Pequim. Além disso, Pequim vê com suspeita os elementos constitutivos de uma distensão mais profunda, como as negociações de controle de armas, que Trump buscou em seu primeiro mandato, enxergando neles as mesmas estratégias que Washington empregou com sucesso contra a União Soviética para prevalecer na Guerra Fria. A ideia de que a liderança chinesa busca estabilidade na relação bilateral tornou-se um lugar-comum em Washington, mas essa avaliação é, na melhor das hipóteses, imprecisa e, na pior, enganosa. Em vez disso, as ações da China desde o retorno de Trump deixam claro que Pequim quer limitar a capacidade dos Estados Unidos de resistir à China.
Os Estados Unidos ainda têm pontos de influência que podem usar contra a China. Mas a incoerência estratégica do Dia da Libertação, a subsequente desescalada da guerra comercial e os esforços do governo para apaziguar Pequim antes da reunião com a Coreia do Sul levaram a China a concluir que Washington não está preparado para uma escalada. Na medida em que a China deseja um equilíbrio estável, ela quer que os Estados Unidos se acostumem a um novo equilíbrio — nos termos de Pequim, e não nos de Washington. Um ano após o início do segundo mandato de Trump, a China fez progressos surpreendentes em direção a esse objetivo.
JONATHAN A. CZIN é titular da Cátedra Michael H. Armacost em Estudos de Política Externa e membro do Centro John L. Thornton para a China na Brookings Institution. Foi Diretor para a China no Conselho de Segurança Nacional de 2021 a 2023 e anteriormente atuou como membro do Serviço Analítico Sênior da Agência Central de Inteligência (CIA).
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